Экономические науки/ 2.Внешнеэкономическая деятельность.

Д.э.н., проф. Карпов С.А.

Московский технологический институт

Положительные и отрицательные аспекты института

двойного гражданства

Личные права и свободы граждан следует определять как базовые, первичные, по отношению к которым все иные права и свободы выступают как вторичные социальные ценности. Без обладания первичными теряют смысл многие другие права и свободы.

К личным правам в полной мере относится и право на двойное (множественное) гражданство. И именно ситуация с двойным гражданством (бипатризм) показывает реальную степень демократичности конституционно-правовых отношений между государством и его гражданами.

Несмотря на закрепление правовых предписаний о наличии двойного гражданства в Конституции РФ, ряде международных договоров и Федеральных законов, вопросы о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданства, что следует понимать под множественным (двойным) гражданством, процедуры его осуществления, учета и другие остаются дискуссионными.

Это свидетельствует о наличии существенного конституционно-правового пробела и недостаточной теоретической разработанности вопросов регулирования прав, свобод и обязанностей россиян в сфере двойного гражданства.

В силу определенных социально-экономических, политических, идеологических и других причин институт двойного (множественного) гражданства признается все большим числом государств.

При этом, влияние на политику государств в сфере двойного гражданства (бипатризм) оказывают общемировые объективные процессы глобализации, интеграции, возникновение Транснациональных корпораций (ТНК) и банков (ТНБ), релакация бизнеса, а также обостряющиеся во всем мире проблемы трудовой миграции, беженцев и вынужденных переселенцев.

Положительные и отрицательные аспекты института двойного гражданства следует рассматривать, с одной стороны, применительно к конкретной личности, а с другой, в отношении государства в целом.

Бипатризм, с одной стороны, создает для государства определенные социально-экономические и политические преимущества, а с другой - нарушает оптимальный режим регулирования правового статуса индивидуума и может негативно отражаться на отношениях других лиц в обществе с бипатридами.

Бипатрид имеет возможность пользоваться правами и свободами по законам государств, гражданство которых он имеет.

Одновременно он имеет двойную обязанность. В рамках таких правоотношений могут возникнуть коллизии, что, в свою очередь, приведет к межгосударственным проблемам. В частности, бипатрид не всегда может обеспечить равное выполнение своих обязанностей по отношению к государствам, наделившим его своим гражданством. Тем самым он дискриминирует то государство, для которого он выполняет меньше обязанностей. В свою очередь, одно из этих государств может дискриминировать самого бипатрида.

Основные аргументы, касающиеся необходимости правового регулирования множественного гражданства, представляется возможным разделить на две группы, исходя из его последствий:

- нежелательные последствия для государства;

- нежелательные последствия для граждан.

В качестве отрицательных последствий для государств обычно одним из самых распространенных называют сложность применения права к лицам, обладающим двойным гражданством, как государствами гражданства, так и третьими государствами.

К числу часто упоминаемых негативных последствий для граждан следует отнести недостаточную эффективность дипломатической защиты лиц с множественным гражданством государствами гражданства данного лица, сложности с прохождением службы в вооруженных силах государств и исполнением аналогичных обязанностей.[1]

Ряд вопросов может вызвать обязанность по уплате бипатридами налогов в различных государствах, вследствие нахождения там собственности.

Некоторые исследователи отмечают риск считаться врагом обеих стран во время войн, вооруженных конфликтов или обострения взаимоотношений.

Трудные моменты могут возникнуть и тогда, когда лицо заявляет право на наследование, на компенсацию за утрату имущества (ущерб) и в иных подобных ситуациях.

По мнению А.И. Ковлера, двойное гражданство не снимает проблемы культурной, языковой и иной интеграции иммигрантов первого поколения. Для международных отношений проблема двойного гражданства означает, прежде всего, противоречия между международными и двусторонними договорами о двойном гражданстве. По мысли ученого, двойное гражданстве выступает в современном праве как девиантная форма правового статуса личности.[2]

Эти и другие проблемы в принципе можно разрешить при наличии доброй воли политическими, правовыми мерами в рамках существующего положения в международном и внутреннем праве.

В качестве положительного примера можно привести Европейскую конвенцию о гражданстве от 6 ноября 1997 г., которая устанавливает положения относительно воинской обязанности в случаях множественного гражданства. Согласно конвенции, лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих государств-участников. Дипломатическая защита осуществляется со стороны государства постоянного проживания бипатрида. В этом выражен так называемый принцип «эффективного гражданства», четко сформулированный еще Гаагской конвенцией о некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве 1930 г.

Но, несмотря на ряд положительных примеров, в теории права довольно широко воспринята такая точка зрения, что "бипатризм является злом, неблагоприятным фактором и подлежит устранению", хотя вряд ли это возможно.

В определенных условиях множественное гражданство имеет существенные плюсы, например, может предоставить человеку гарантии более эффективной дипломатической защиты, особенно когда одно из государств гражданства сильно в экономическом плане или имеет лучший дипломатический опыт.

Зачастую множественное гражданство дает человеку реальную возможность обладать всеми или почти всеми правами в государствах гражданства, что особенно важно для предпринимателей, которые, во-первых, могут избежать необоснованного преследования финансовых органов государств, а, во-вторых, открыть на равных свое дело во многих странах со стабильным экономическим ростом и политическим режимом.

На наш взгляд, одним из самых позитивных моментов установления двойного гражданства является морально-психологическое состояние личности, в силу различных обстоятельств не имеющей возможности проживать в своей родной стране. Приобретая правовой статус бипатрида, такое лицо может не порывать своих связей со страной происхождения и сохранить, при этом, гражданство того государства, в котором постоянно проживает, осуществляет трудовую деятельность.

Заключение международного договора о двойном гражданстве приводит к развитию сотрудничества, сближению экономических и политических интересов, укрепление взаимопонимания между двумя государствами.

Наличие гражданства страны проживания является гарантией предоставления лицу социальных, политических, экономических и иных прав, приравнивая его тем самым к другим гражданам. Иностранные граждане лишены некоторых политических прав, например, избирательных. Они не могут осуществлять функции, связанные с государственной властью, т.е. занимать определенные государственные должности. Второе же гражданство позволит лицу чувствовать себя участником общественной и политической жизни государства.

По нашему мнению, для недопущения полного разрыва связей личности с государством происхождения, в котором остаются родной дом, семья, а также при наличии других обстоятельств, не позволяющих отказаться от своего собственного гражданства, установление двойного гражданства представляется наиболее гуманным решением.

Вместе с тем, подчеркнем, что правовое регулирование вопросов двойного гражданства, как и вопросов собственно гражданства, - прерогатива государства, допускающего или отвергающего в отношении собственных граждан возможность приобретать гражданство другого государства, или предоставлять свое гражданство другим лицам.

Некоторые государства справедливо опасаются, что огромное количество бипатридов будет способствовать ослаблению суверенитета, возможности вмешательства в их внутренние дела.

Существует даже порог безопасности количества бипатридов (по разным подсчетам от 5 до 15 процентов иностранного населения), который заботящееся о своей целостности государство не должно превышать.

Очевидно, что государство имеет право ограничивать количество бипатридов. Однако по нашему мнению, целесообразно анализировать и «качество» второго гражданства: какова политика данного государства по отношению к стране первичного гражданства, насколько отличаются права, свободы и, главное, обязанности гражданина по второму гражданству. Какие религиозные, социально-культурные, нравственные принципы действуют в стране второго гражданства? Не входят ли они в полное противоречие с законодательством и обычаями страны первого гражданства? Наконец, какие инфекции может привезти человек из страны второго гражданства и т.д.

Известна практика, когда многие государства ежегодно утверждают и публикуют список стран, в которые запрещен выезд туристов в целях их безопасности, здоровья, политических разногласий и т.д. Несколько лет такой перечень публиковался и в российской печати и пользовался больших успехом у туристов и бизнесменов.

Возможно, необходимо создать аналогичный список стран, в которых бы государство запрещало получать второе гражданство в силу ряда причин, аналогичных перечисленным выше. Причем этот список должен составляться один раз и лишь незначительно корректироваться (добавляться или сокращаться) при существенном изменении определенных ситуаций, фиксируемых на государственном уровне. Именно такой подход будет означать реальное государственное регулирование системы двойного гражданства.

Литература:

1. Карпов С.А. Проблемы миграции в России //Сб. «Образовательная среда сегодня и завтра», М.: МТИ, 2013.

2. Карпов С.А. Управление миграционными потоками в современных российских условиях // Сб. «Ключови въпроси в съвременната наука -2015», София, Болгария, 2015.

3. Ковлер А.И. Двойное гражданство как форма правового бытия (проблемы гражданства в постсоветском пространстве) //М.: Человек и право,- 1999. С.44.

4. Нудненко, Л.А. Конституционное право России: учебник для бакалавров.3 изд./ М.: Юрайт, Гарант, 2014. – 616 с.

Проведенное в ВКР исследование позволяет сделать следующие выводы:

3. Научная новизна данного исследования определяется комплексным подходом автора к анализу проблем конституционно-правового статуса лиц с множественным (двойным) гражданством. Комплексный подход проявляется в аналитическом рассмотрении как российских, так и зарубежных конституционных, законодательных и нормативных документов, теоретических научных разработок, юридических коллизий и действующей российской и международной практики.

4. В работе, прежде всего, рассматривались вопросы конституционно-правового регулирования двойного гражданства, так как множественное (тройное, четверное и т.д.) гражданство является фактически производным и достаточно редким явлением, особенно для России. Совершенствование действующих и разработка новых правовых аспектов существования двойного гражданства автоматически обеспечит возможность реализации таких наработок применительно к теоретическим и практическим вопросам множественного гражданства.

9. Проведенные исследования свидетельствуют, что, несмотря на ряд усилий международного сообщества по ограничению множественного (двойного) гражданства, это явление продолжает распространяться, причем очень высокими темпами. Так, только в России в настоящее время более 6 млн. россиян имеют, кроме российского, паспорта (и, соответственно, гражданство) других государств. Все граждане Европейского Союза (28 стран, более 500 млн. человек) имеют множественное гражданство. При дальнейшем планируемом расширении ЕС число лиц с множественным гражданством будет возрастать на миллионы и десятки миллионов человек.

В данной ситуации, на наш взгляд, государствам необходимо принимать меры к облегчению и поощрению натурализации жителей, даже если такие меры конституционно-правового регулирования будут означать смягчение ограничений на двойное гражданство.

10. На наш взгляд, необходимо принятие специального федерального закона, помимо Закона о гражданстве, в котором бы четко фиксировался порядок приобретения второго гражданства, тем более что ни один законодательный акт Российской Федерации не содержит запрета приобретать какое-либо иностранное гражданство.

11. Мы считаем, что правовое регулирование вопросов двойного гражданства, как и вопросов собственно гражданства, - прерогатива государства, допускающего или отвергающего в отношении собственных граждан возможность приобретать гражданство другого государства, или предоставлять свое гражданство другим лицам.

Некоторые государства справедливо опасаются, что значительное количество бипатридов будет способствовать ослаблению суверенитета, возможности вмешательства в их внутренние дела, для чего возможно ввести

порог безопасности количества бипатридов, например, 5-15% населения.

12. Очевидно, что государство имеет право ограничивать количество бипатридов. Однако по нашему мнению, целесообразно анализировать и «качество» второго гражданства: какова политика данного государства по отношению к стране первичного гражданства, насколько отличаются права, свободы и, главное, обязанности гражданина по второму гражданству. Какие религиозные, социально-культурные, нравственные принципы действуют в стране второго гражданства. Не входят ли они в полное противоречие с законодательством и обычаями страны первого гражданства.

По аналогии с ежегодным утверждением и публикацией списка стран, в которые запрещен выезд туристов в целях их безопасности, здоровья, политических разногласий и т.д., необходимо создать аналогичный список стран, в которых бы государство запрещало получать второе гражданство в силу ряда причин, аналогичным перечисленным выше. Именно такой подход будет означать реальное государственное регулирование системы двойного гражданства.

13. Наши исследования показали, что в практике конституционно-правового регулирования двойного гражданства можно выделить три различных подхода:

- признание (или даже поощрение) двойного гражданства;

- запрещение двойного гражданства;

- допущение двойного гражданства.

В соответствии с этим в международном праве должны выделяться три вида договоров, посвященных вопросам двойного гражданства.

14. Исходя из проведенных нами исследований, можно заключить, что государственная политика в области двойного гражданства претерпевает процессы либерализации. Современный подход в условиях российской действительности к решению данной проблемы - толерантное отношение к бипатризму.

На наш взгляд, допущение и развитие двойного гражданства возможно, но только при соблюдении целого ряда условий. Нельзя толерантно относиться к тому, что двойное гражданство может приобрести массовый характер. Двойное гражданство целесообразно установить прежде всего по отношению к конкретным, отдельным группам граждан, например, бывшим соотечественникам, проживающим в государствах СНГ и Балтии и др.

15. Федеральный закон от 4 июня 2014 № 142-ФЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", предписывающий уведомлять о двойном гражданстве, является, несомненно, своевременным и прогрессивным. Однако он порождает ряд правовых коллизий. Вступившие в силу поправки, касающиеся необходимости уведомлять о двойном гражданстве в России, имеют ряд неопределенностей, которые на практике могут вызывать серьезные трудности и разночтении.

16. Представляется неоспоримым, что для развития конституционно-правового регулирования вопросов двойного гражданства следует использовать международный опыт в данной области. На наш взгляд, рассмотренная нами в работе концепция «спящего» гражданства, применяемая в Испании и в странах Латинской Америки, наиболее приемлема в настоящее время и для решения проблем этнических россиян. Например, этнический россиянин, при условии законодательного утверждения концепции «спящего» гражданства с соответствующей ее корректировкой под наши условия, приезжая в Россию, активизирует автоматически российское гражданство. В случае отъезда, активизирует гражданство второй страны, в которой будет проживать.

5. Наши исследования показывают, что создание законодательства, которое исключило бы саму возможность существования лиц с двойным гражданством (бипатризм), вряд ли возможно в обозримом будущем. Непризнание существования института бипатризма приведет к увеличению числа его неурегулированных случаев, проблем бипатридов и государства.

6. Проведенные нами исследования показывают, что в современном мире двойное гражданство является естественно возникающим правом, которое, как и всякое иное право, может использоваться его обладателями во благо или во зло в зависимости от различных факторов.

Данное право может быть ограничено государством, как и другие права в демократическом обществе, в целях устранения возможностей 

злоупотребления им или устранения иных угроз, связанных с ним. Но такое ограничение не должно уничтожать названное право.

7. На наш взгляд, учитывая объективность существования двойного гражданства в мире, и в целях более эффективного его конституционно-правового регулирования целесообразно, например, для граждан России ввести понятие «первичного», российского гражданства, а любое другое рассматривать как «вторичное». Это позволит не только обеспечить превалирование российских законодательных актов, но и устранить важнейшую негативную проблему двойного гражданства: избирательный выбор бипатридом прав, свобод и обязанностей из обоих гражданств в свою пользу, но нередко в ущерб государственным интересам России.

8. По нашему мнению, возможно законодательно закрепить, что права и свободы должны выбираться бипатридом не отдельно от одного из двух гражданств, а только в совокупности с обязанностями соответствующего гражданства. Представляется неправомерным, если бипатрид будет выбирать, например, права и свободы в соответствии с гражданством России, а обязанности по военной службе в соответствии со вторым гражданством, где предусмотрена не обязательная, а только контрактная служба в армии.

---

[1] Нудненко, Л.А. Конституционное право России: учебник для бакалавров.3 изд. Переработанное и дополненное./ М.: Юрайт, Гарант, 2014. – 616 с.

[2] Ковлер А.И. Двойное гражданство: панацея или ловушка? // Актуальные проблемы гражданства. /Материалы научно-практической конференции по проблемам гражданства. – М.,1995. С. 116-122.