REFORMOWANIE SYSTEMU NADANIA USŁUG ADMINISTRACYJNYCH
NA UKRAINIE 

Denis ZAPYSNY,

Doktor zarządu państwowego, magister prawa

Na Ukrainie ogłoszono i rozpoczęto reformę organów samorządu. W związku z tym szczególnego znaczenia nabywają ważne kwestie w celu poprawy jakości usług nadających się obywatelom przez organy wykonawcze i samorządy (a także firmy i organizacje, które na wykonywanie ustawy czy drogą delegowania spełniają funkcje zarządu państwowego władz lokalnych). Więc ważnymi i dyskusyjnymi są kwestie wyznaczenia optymalnego modelu nadania usług administracyjnych. Obecnie najbardziej rozpowszechnionymi są dwa modele nadania usług administracyjnych. Pierwszy – przez biura zintegrowane (centra nadania usług administracyjnych – CNUA), drugi – przez urzędy. Dzisiaj aktualność i znaczenie analizy tych modeli rośnie, w tej chwili, kiedy z jednej strony, przyjęcie w roku 2012 Ustawy Ukrainy „O usługach administracyjnych” [5] w miastach podporządkowania regionalnego i administracji rejonowych stworzenie centrów nadania usług administracyjnych (dalej - CNUA) zostało obowiązkowe. A z innej strony, najbardziej popularne i ważne usługi administracyjne na Ukrainie dotychczas nadają się nie przez CNUA, a za pośrednictwem władzy lokalnej oraz służb różnych ministerstw i innych centralnych organów władzy wykonawczej (komitetów, departamentów, służb, fundacji, agencji itp).

W zakresie wykorzystania środków publicznych, zintegrowane nadanie usług jest bardziej ekonomicznym, ponieważ równe komfortowe warunki wymagają znacznie więcej środków, aby utworzyć kilka działów urzędu, niż zintegrowany urząd.

Oczywistą tymczasową przewagą urzędów, co najmniej podczas stworzenia urzędów zintegrowanych, jest przewidywalnie wyższy poziom umiejętności personelu ze względu na wąską specjalizację. Także nie ma żadnych problemów logistycznych, ponieważ dostawa dokumentów z innych organów przekłada się na konsumentów. Skomplikowana jest kontrola i zapewnienie jakości, ponieważ front-office i back-office znajdują się w różnych organach zaangażowanych w nadaniu usług administracyjnych.

Aktualność problemu dla centrów nadania usług administracyjnych (CNUA) obecnie jest bardzo wysoka, ponieważ na tym etapie CNUA głównie ograniczają się tylko przyjmowaniem wniosków i wydaniem dokumentów według wyników rozpatrzenia zaznaczonych wniosków, a głębsza konsultacja i kompletne opracowywanie spraw pełnią się przez inne organy. Więc dla udoskonalenia systemu nadania usług administracyjnych na Ukrainie jest potrzebna wyraźna pewność na poziomie polityki państwowej w stworzeniu właśnie zintegrowanych urzędów (CNUA), gdzie będą priorytetowo traktowane najpierw podstawowe usługi administracyjne. Pewność w tej kwestii również jest skorelowana z aktualnym priorytetem współczesnej polityki decentralizacji władzy, budżetowej decentralizacji i realizacji reformy samorządowej.

Rola samorządów w warunkach współczesnego municypalnego menadżeryzmu polega na nadaniu obywatelom bardziej jakościowych usług publicznych (administracyjnych, municypalnych). Wśród najbardziej aktualnych problemów w zakresie nadania usług administracyjnych na Ukrainie dzisiaj można wyodrębnić następujące: nieuzasadniona złożoność procedur i sprzeczna regulacja prawna; terytorialna fragmentacja różnych organów nadających usługi administracyjne; zwiększenie liczby usług administracyjnych przez rozdrobnienie na oddzielne „płatne usługi”; przeniesienie obowiązków organów administracyjnych ze zbioru zaświadczeń, parafowań, uzgodnień itp. na osoby prywatne; nieuzasadniono zbyt wysokie opłaty za niektóre usługi; ograniczone dni i godziny przyjmowania konsumentów; nieuzasadniono długotrwałe terminy na nadanie określonych usług; problem dostępu do informacji potrzebnej dla otrzymania usług administracyjnych itp. [2], niekonsekwencja centralnych organów władzy wykonawczej w organizacji nadania usług administracyjnych, częste zmiany normatywnej-prawnej bazy z nadania takich usług itp.

Uważa się, że w wyznaczeniu ukraińskiego modelu najbardziej ważnym jest doświadczenie Kanady, Niemiec, ponieważ są to kraje z dużą liczbą ludności i powierzchnią, oraz Polski, która oprócz zaznaczonych argumentów jest krajem sąsiednim [13]. Zresztą, stosowane również doświadczenie i niedużych krajów, takich jak, Litwy oraz Gruzji. Zaznaczone kraje wybrały model nadania usług administracyjnych przez „zintegrowane urzędy”, ponieważ właśnie one mogą maksymalnie zapewnić komfort obywatelom w uzyskaniu usług publicznych. Naturalnie, te urzędy w różnych krajach mają różne nazwy. Więc, w Niemczech nazywają się „urzędy dla obywateli”, w Polsce – to „działy obsługi mieszkańców”, w Kanadzie – „zintegrowane urzędy”, w Gruzji „domy sprawiedliwości” albo „pałace sprawiedliwości” itp. Jest rozpowszechniona ogólna nazwa modelu takich urzędów w języku angielskim – „one-stop-shop”. Nazywane również „supersamy usług”, „instytucje dla obywateli”, albo urzędy, które działają na zasadzie „jedynego okienka”. Jednak niezależnie od nazwy, ich właściwość polega właśnie na nadaniu podstawowych usług dla obywateli w jednym miejscu. Podobne urzędy działają w wielu innych krajach europejskich, w tym w Holandii, ponieważ model ten jest najbardziej wygodny dla obywateli [12].

Bardziej atrakcyjnie i skutecznie „zintegrowany urząd” (CNUA) wygląda z pożywczej pozycji nabywców usług administracyjnych. Przecież model „zintegrowanego urzędu” (CNUA), ma następne główne cechy, które zarówno są jego pozytywnymi aspektami: integracja albo praca na zasadzie „jedynego urzędu”;  dostępność terytorialna; „biuro typu open space”; rozszerzone godziny pracy; elektroniczna regulacja kolei (dla dużych urzędów); maksymalne zabezpieczenie informacyjne, w tym recepcji; usługi potoczne. Ważnym jest również, że dla CNUA nadanie usług administracyjnych jest głównym kierunkiem działalności, pozostałe są dodatkowymi dla bardziej jakościowego nadania usług administracyjnych. Gdy urząd zależy od innych funkcji lokalnych jednostek centralnych organów władzy, w tym kontrolnych, fiskalnych, organów ścigania, komunalnych itp. Pracownikom urzędów mogą się nadawać priorytetowe zadania urzędów przez ograniczenie czasu, kiedy oni są zaangażowani w sprawach dotyczących nadania usług administracyjnych. Nadanie usług administracyjnych  może zależeć od innych stosunków prawnych albo „pilnych” zadań urzędów. Tak usługi administracyjne służb komunalnych mimo wymagań ustawodawstwa są często zależne od długów wobec komunalnych. Usługi organów podatkowych mogą być nadane w zależności od obecności długu podatkowego, złożenia deklaracji itp. Usługi ścigania mogą zależeć od spłaty kar administracyjnych, wykonania różnych wymagań, które nie dotyczą potrzebnej usługi administracyjnej. 
Ważnym czynnikiem jest fakt, że zintegrowany urząd ma więcej możliwości zmian jakościowych w zakresie nadania usług administracyjnych w ogóle i konkretnych rodzajów usług, ponieważ w tym urzędzie są wykonane dokładne rejestry przepływu (obiegu) interesantów, przeprowadza się stała analiza rozwiązanych zagadnień, poprawia się proces wewnętrznego zapewnienia obsługi, wszystkie sprawy znajdują się w plikach elektronicznych, zapewniając przejrzystość procesu, jest możliwość porównywania skuteczności różnych „back-office” (bezpośrednich nadawcy usług), na podstawie analizy nadawać polecenia w celu polepszania procesu nadania usług, minimalizując biurokratyczny komponent, natomiast reguluje się współpraca między zaangażowanymi organami samorządu i władzy państwowej, główna część organizacji przepływu dokumentarnego jest przekazywana do CNUA.
Z punktu widzenia interesów państwa, zintegrowane nadanie usług – to również realizacja procesu zmian budżetowych, przecież zapewnia się decentralizacja budżetowa, a organy samorządu zapewniają finansowania na podstawie własnych potrzeb i możliwości. Również taki model zapewnia oszczędność zasobów państwowych, przecież dla stworzenia komfortowych warunków dla przyjmowania konsumentów w jedynym zintegrowanym urzędzie (CNUA) wymaga znacznie mniej zasobów, niż stworzenie właśnie takich warunków, zwłaszcza dostępności terytorialnej, dla kilku osobnych urzędów. Zintegrowany model pozwala zminimalizować różne ukryte koszty, które mają znaczenie korupcyjne (pozaprawne wkłady itp).
Więc, pełnocenne CNUA – to znaczące polepszanie jakości nadania usług, operatywność nadania i znaczna oszczędność zasobów publicznych i kosztów konsumentów. W ogóle badanie działalności CNUA na Ukrainie prowadzi do następujących wniosków:

• Utworzenie CNUA – prawodawczy obowiązek organów samorządu. Utworzone CNUA wykonują swoje zadania bardzo skutecznie.

• CNUA mają większe możliwości do poszukiwania i dołączania zasobów (własne budżety rozwoju, własność komunalna, dotacje, kredyty itp). Lokalni politycy mają większe zainteresowanie, bardziej stabilny mandat (konstytucyjny termin pełnomocnictw organów samorządu – 5 lat) i zainteresowani w bardziej skutecznej realizacji podobnych projektów. Ale najważniejsze, lokalni politycy mają większą motywację do realizacji podobnych inicjatyw, ponieważ powinni walczyć o głosy wyborców;

• normatywne ustalenie funkcji z obsługi ludności przez CNUA organów samorządu (władz lokalnych) również jest czynnikiem, który sprzyja przezwyciężeniu korupcji systemowej;

• uniwersalność i fachowe przygotowanie personelu CNUA pozwala bardziej skutecznie wykorzystywać zasóby ludzkie i całą infrastrukturę publiczną.

Bibliografia:

1. [Ukr] Енциклопедія державного управління: у 8 т. Під редакцією Ю.В. Ковбасюка. Київ, НАДУ при Президентові України, Київ, 2011. Том 6 «Державна служба» під редакцією Серьогіна С.М., Сороко В.М., 2011, 524 с.

2. [Ukr] Політологічний енциклопедичний словник / упоряд. В. П. Горбатенко ; за ред. Ю. С. Шемшученко, В. Д. Бабкіна, В. П. Горбатенка. – К. : Ґенеза, 2004. – 736 с.

3. [Ukr] Постанова Кабінету Міністрів України № 915 від 11.10.2010р. «Деякі питання надання адміністративних послуг». //Урядовий кур’єр. – 2010. - № 195.

4. [Ukr] Постанова Кабінету Міністрів України № 737 від 17.07.2009р. «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг». //Урядовий кур’єр. – 2009. - №140.

5. [Ukr] Закон України «Про адміністративні послуги» від 06 вересня 2012 р. № 5203-VI за станом на 01 січня 2017 р. [Електронний ресурс] // Законодавство України. – Режим доступу : zakon.rada.gov.ua/go/5203-17. – Назва з екрана.

6. [Ukr] Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 01 квітня 2014 р. № 333-р: за станом на 01 квітня 2014 р. [Електронний ресурс] // Законодавство України. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80. – Назва з екрана.

7. [Ukr] Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР: за станом на 04 квітня 2016 р. [Електронний ресурс] // Законодавство України. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80. – Назва з екрана.

8. [Ukr] Сороко В.М. Надання публічних послуг органами державної влади/ В.М.Сороко. – К., 2008.

9. [Ukr] Тимощук В.П. Оцінка якості адміністративних послуг /В.П.Тимощук, А.В.Кірмач. – К.:Факт, 2005.

10. [Ukr] Толкованов В. Добре врядування та інструменти його забезпечення на місцевому і регіональному рівнях: вітчизняний та зарубіжний досвід : монографія / В. Толкованов. – Івано-Франківськ : Місто НВ, 2013. – 264 с.

11. [Ukr] Шаров Ю.П. Муніципальні послуги: шлях до високої якості: моногр./Ю.П.Шаров, Д.В.Сухінін. – Мелітополь: Видавн. Будинок ММД, 2008.

12. [En] European Governance: A White paper [Електронний ресурс] / Comm. of the Europ. Commun. (COM (2001) 428 final). – Brussels, 2011. – 35 p. – Режим доступу : http://eurlex.europa.eu. – Назва з екрана.

13. [En] Global Issues. Governance [Електронний ресурс] / United Nations. – Режим доступу : https://www.un.org/en/globalissues/governance. – Назва з екрана.

14. [En] The Strategy for Innovation and Good Governance at Local Level [Електронний ресурс] / Сouncil of Europe. – Режим доступу : http://www.coe.int. – Назва з екрана.