д.п.н., к.ю.н. Мамычев А.Ю.

заведующий кафедрой теории и истории российского и зарубежного права

к.ю.н. Кравченко А.Г.

заведующий кафедрой частного права

 

ФГБОУ ВПО «Владивостокский государственный университет экономики и сервиса», Россия

 

Современные формы функционирования государственной власти: институционально-правовые и внеправовые аспекты

 

Статья написана при финансовой поддержки гранта РГНФ
№ 14-43-93502

 

Традиционно деятельность государственной власти в политической системе общества рассматривают в институционально-нормативном и структурно-функциональном аспектах, безусловно, важных для ее функционирования. Посредством их анализа выявляются сущность, основные функции и задачи, социальное назначение и роль государственной власти в политической жизни общества. Однако очевидно, что это не единственное измерение, форма деятельности государственной власти и ее взаимодействия с иными политическими субъектами.

Конечно, традиционно государственная власть исследуется либо в качестве основного субъекта, центрального элемента (подсистемы) политической системы, либо в качестве системы государственных органов, специфической организационно-правовой формы деятельности или системы властных полномочий и проч. [1, 499].  Другими словами, если систематизировать различные специализированные исследования, посвящённые государственной власти, нетрудно увидеть, что именно институционально-правовой и структурно-функциональный подходы превалируют в интерпретации понятия, особенностей и содержания данной формы публичной власти.

Вместе с тем анализ государственной власти в современном политическом процессе предполагает рассмотрение различных форм ее функционирования, которые далеко не исчерпываются вышеуказанными аспектами. Более того, следует констатировать, что развитие общественной системы, форм ее организаций, усложнение структуры потребностей, возникновения новых рисков и угроз на различных этапах эволюции социально-политической жизнедеятельности позволяют говорить о все возрастающей роли государственной власти и публичного управления в жизни людей.

При этом современные процессы глобализации, социально-культурной типизации и политико-правовой стандартизации значительно увеличивают рискогенность функционирования локальных (провинциональных), национальных и региональных жизненных пространств, ставят в «жесткую» зависимость от деятельности государственной власти (например, обеспечение национальной безопасности, охрана национально-культурной, этнической и иной уникальности, государственные гарантии и защита от мировых военных, экономических, политических, др. нестабильностей, рисков, угроз и проч.). Все эти нестандартные ситуации, непредвиденные риски, возникающие нетипичные угрозы и т.д. создавали и создают как в прошлом, так и особенно в настоящем политическом процессе нестандартные формы деятельности, институты публичной власти, способы и методы государственного управления, режимы регламентирования общественных отношений. 

Поэтому существует целый спектр форм репрезентации государственной власти в политической жизни общества, которые сегодня исследованы недостаточно. К ним, прежде всего, следует отнести «внеправовую», «неформальную» и «теневую» деятельность государственной власти в современном политическом процессе. Справедливо в этом плане отмечает А.И. Соловьев, что систему государственной власти и государственного управления, место и роль этой публичной власти и специфику ее функционирования в политической системе рассматривают, «как правило, через перечень ее организационных принципов и функций (дисфункций), деятельность бюрократии, особенности институциональной структуры и ее параметры, в конечном итоге раскрывающие политическую и административно-правовую природу этого явления. Однако при таком в общем-то вполне правомерном подходе в первую очередь исследовалось легальное пространство государственного управления, а все иные его проявления едва ли не автоматически относились к частным девиациям и вкраплениям изживаемых его эволюцией “родимых пятен”» [2, 70].

Вообще, по справедливому замечанию известного политического аналитика Стивена Льюкса, достаточно важно при анализе феномена «власть», властных отношений, разворачивающихся в обществе «учитывать те аспекты, которые менее всего поддаются наблюдению, ибо власть, без сомнения, тем эффективнее, чем менее она заметна» [3, 9].

Многие исследователи современного политического процесса констатируют, что подобного традиционного понимания форм государственной деятельности, основанной на «субъект-объектной» структуре властно-правового веления, реально не существует, а является скорее формальной матрицей интерпретации данного феномена, смоделированного и используемого в большей степени для «публичной симуляции» [4]. Так, в контексте институционально-правового понимания сущности госу­дарственной власти порой складывается впечатление, что научный анализ часто как бы «не замечает» окружающего его социального бытия, а просто подгоняет последнее под содержание корпуса знаний. Рассмотрение форм деятельности государственной власти зачастую протекает в точном соответствии с принятыми в науке теорети­ческими постулатами и эвристическими схемами, в рамках которых остальные социальные формы так или иначе не прини­маются в расчёт, и традиционный институционально-правовой и структурно-функциональный анализ властных отношений от них полностью абстрагируется. В итоге возникает вопрос, а что если мы действительно «вступаем в такой тип общества, где юридическое все менее и менее способно кодировать власть и служить ей системой представлений?» [4, 188 - 190].

Такой анализ (или особый тип политической рациональности) задает ограниченный «список» возможных объектов познания, игнорируя те социокультурные формы, факторы, национальные духовные и нравственные доминанты функционирования государственной власти, которые не вписываются в «дискурсивный эталон». Данный тип навязывает исследователю определенный взгляд на реальные процессы и явления политической действительности, на источники тех или иных форм государственной деятельности, классифицирует знание на полезное, значимое для «истинной» науки и политической практики, соответствующим образом определяет сферы и направления развития политических исследований (инвестирования знания), интеллектуальную позицию и функцию исследователя в этой области и т.п.

Другой ракурс проблемы на исследование форм государственной власти предложил французский аналитик М. Фуко. С точки зрения его методологической позиции деятельность данного субъекта политической системы  следует рассматривать не в традиционных теоретико-методологических координатах, в контексте которых уделяется внимание лишь «позитивным феноменам», а в контексте «негативных структур» – того, что не признается, не вписывается в доминирующий тип политико-правовой мыследеятельности, в рамки формирующегося общественного порядка в целом[1].

Итак, представляется, что «внеправовая» форма деятельности государственной власти является более комплексным и широким (в содержательном плане) понятием по отношению к таким формам, как «неформальная» и «теневая» деятельность, поскольку последние по определению являются внеправовыми, т.е. не урегулированными правом или нарушающими правовые установления. Это, безусловно, не означает, что данные формы деятельности являются негативными факторами развития политического процесса[2]. Напротив, довольно часто внеправовые формы деятельности ведут к позитивным эффектам - к развитию системы государственной власти, форм, режимов, способов государственно-правового воздействия на политическую систему, общественную организацию в целом. Иными словами, внеправовая деятельность выражена в различных видах формальной и неформальной деятельности государственных органов, их должностных лиц, которая или не опосредована правом (действующим законодательством), или противоречит ему (нарушает действующее законодательство). 

«Внеправовая форма» - это деятельность государственной власти, не связанная и не опосредованная правом (хотя в некоторых случаях она может быть не урегулирована правом, но соответствовать действующему конституционно-правовому строю и духу институционально-правового порядка), которая может иметь как формально-публичный, так и неформальный, теневой и неправовой характер. В своё время в рамках советской политэкономической теории государства данному аспекту уделялось значительное исследовательское внимание. Конечно, нельзя сказать, что это было одно из ведущих, актуальнейших направлений анализа сущности и специфики функционирования государственной власти, но все же внеправовая деятельность была частью исследовательской программы данного феномена. Так, в трактовке сущности, структуры и динамики государственной власти данный аспект имел важное значение в теории и практике государственного строительства, поскольку выражал в более «ярком», предметном аспекте проявление классовой природы властеотношений.

Совершенно справедливо отмечалось, что внеправовая форма государственной власти так же важна и значима, как и правовая: точно так же как и правовая форма деятельности, она выражает сущность и назначение этого политического института, конкретизирует его классовую сущность, опосредует способы, методы и средства государственного воздействия на общественные процессы и т.д. С точки зрения А.М. Витченко реальная политическая практика «свидетельствует, что не все государственные веления оформляются правом. Если признать, что государство функционирует только в рамках права, то придётся допустить, что отсутствие правового установления в какой-либо сфере общественной жизнедеятельности неминуемо повлечёт бездействие государства в тех случаях, когда государственная задача не может быть решена в связи с тем, что она не вписывается в ранее изданный нормативный акт. Правовое оформление государственной деятельности не является всеобъемлющим фактором» [7, 166].

Внеправовая деятельность государственной власти в политическом процессе исследовалась с различных сторон и в разных аспектах. Например, Имре Сабо рассматривал данный вид функционирования государственной власти в аспекте целесообразности и эффективности государственного управления теми или иными сферами общественной жизнедеятельности, полагая, что «у государственного органа всегда остаётся сфера “свободной” деятельности, определяемой принципом целесообразности, который иногда закрепляется в правовой сфере. Конечно, такая “свободная” деятельность не свободна в том смысле, что она детерминирована как внеправовыми факторами, так и общей правовой регламентацией порядка деятельности государственных органов» [8, 147].

Таким образом, можно сформулировать ряд важных выводов, имеющих существенное значение для исследования современных форм функционирования государственной власти:

- во-первых, в рамках комплексного анализа государственной власти как социально-политического феномена принципиально важным является анализ различных форм её функционирования, которые далеко не исчерпываются институционально-нормативными и структурно-функциональными характеристиками. Государственная власть реализуется как в правовых, так и внеправовых формах деятельности и политического управления.  Внеправовая форма публично-властной активности является более комплексным понятием по отношению к таким формам, как «неформальная», «теневая», «неправовая» деятельность. Данная форма деятельности государственной власти не опосредована правом (хотя в некоторых случаях она может быть не урегулирована правом, но соответствовать действующему конституционному строю, духу институционально-правового порядка, официально признанной модели политического взаимодействия и т.д.) и может иметь как формально-публичный, так и неформальный, теневой и неправовой характер [9];

- во-вторых, внеправовые формы деятельности ведут не только к негативным, но и к позитивным эффектам – к развитию системы государственной власти, политических форм и режимов, способов государственно-правового воздействия на политическую систему. В ряде случаев реализуемые внеправовые, но легитимированные обществом формы государственного воздействия на политические процессы могут получить (в силу своей успешности, эффективности, полезности, адекватности социально-политическому развитию общества) институционально-нормативное оформление [9];

- в-третьих, развитие внеправовой формы активности в политическом процессе современной  России связано с целым взаимосвязанным комплексом факторов: 1) внеправовая деятельность связана с кризисными, чрезвычайными и иными нестандартными ситуациями. Причём для отечественной политической культуры внеправовые формы деятельности и практики, создания временных, чрезвычайных и иных публичных институтов власти для решения возникающих проблем, рисков, угроз являются вполне традиционными; 2) в относительно устойчивом режиме функционирования политической системы возникают ситуации «внеправового согласия» по поводу стратегии государственного развития, приоритетных целей политики и т.п., формирующие «политический коридор возможностей», основанный на гражданском доверии и признании политической повестки дня [10].

При этом доминирование идеократического элемента в отечественной политической культуре значительно расширяет пространство внеправовой активности государственной власти; 3) динамичность, а порой и неповторимость общественных отношений, с которыми имеет дело государство, формируют ситуации, при которых не каждое социально-политическое явление и процесс оказываются предопределены правовой нормой и требуют мобильной внеправовой активности; 4) развитие внеправовой формы деятельности связано с возникающими деформациями в политическом и правовом мышлении граждан, должностных лиц; с низкой эффективностью и легитимностью деятельности органов и структур, а также с характерными для транзитивного периода эффектами политической аномии и дисномии; 5) развитие авторитарных имитационных демократических политических систем, довольно часто использующих внеправовые формы государственной деятельности, в которых для легитимации власти осуществляется «ритуализация» избирательной системы, виртуализация социально-политической активности госаппарата, иллюзорность подконтрольности политической элиты, «плавающих рамок» справедливости и двойных политических стандартов, «индикативный характер» правовой активности населения, а также оценка (количественная, статистическая, а не качественная) законности и правопорядка по индикаторам и т.п.

ЛИТЕРАТУРА:

1.     Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002.

2.     Соловьев А.И. Латентные структуры управления государством, или Игра теней на лике власти // Полис. 2011. № 5.

3.     Льюкс С. Власть: радикальный взгляд. М., 2010.

4.     Фуко М. Воля к истине. По ту сторону знания, власти и сексуальности. М., 2002.

5.     Фуко М. Истина и правовые установления // Интеллектуалы и власть. Ч. 2. М., 2008.

6.     Глинос Д. Радикальный демократический этос, или Что такое подлинное политическое действие? // Логос. 2003. № 4 – 5.

7.     Витченко А.М. Теоретические проблемы исследования государственной власти. Саратов, 1982.

8.     Сабо Имре. Основы теории права. М., 1974.

9.     Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Мамычев А.Ю. Государственная власть: парадигма, методология, типология: монография. Ч. I. М., 2013.

10.  Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Мамычев А.Ю. Государственная власть: парадигма, методология, типология: монография. Ч. II. М., 2013.

 


[1] В одной из своих лекций Фуко отмечает, что «если мы хотим  провести работу по преобразованию и обновлению (например, правовой, политической организации, конкретных политических и юридических учреждений) – не только понять сущность этих институтов и последствия их функционирования, но также и понять, какой тип осмысления действительности лежит в их основе», то необходимо отвлечься от доминирующего способа рационального обоснования государственной деятельности. Следует, по его мнению, взглянуть на данный (позитивистский) тип политической рациональности со стороны, проблематизировать условия его появления, формы развития, практики доминирования над другими способами мыследеятельности субъектов [5, 28].

[2] Например, известный политолог М. Кон выступал за создание и поддержку неформальных практик в политическом процессе, которые «могут подготовить благоприятные условия для возникновения альтернативных подходов прежде, чем такие идеи  получат широкое признание». Эти внеправовые и неформальные практики, по его мнению, важный фактор качественного преобразования политической жизни общества, ее организации и т.п. Этот аспект  преобразования «связан с мобилизацией и организацией политических участников, потребности и точки зрения которых считаются незаконными, несовершенными или невообразимыми с господствующих позиций» [6, 86 – 87].