к.ю.н. Кравченко А.Г.
заведующий кафедрой частного права
Прокопьев Д.Д.
ассистент
кафедры частного права
ФГБОУ
ВПО «Владивостокский государственный университет экономики и сервиса», Россия
ПРОБЛЕМА БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ
Статья
написана при финансовой поддержки гранта РГНФ
№ 12-33-01274
Для России, с
отставшей в развитии, от западных и ряда восточных государств, системой
государственного управления, проблема коррупционных отношений в системе
публичной власти наиболее актуальна и сложна одновременно. Фактически с 2000
года в Росси предпринимаются попытки борьбы с системной коррупцией, в том числе
в правоохранительной сфере. По прошествии 14 лет мы можем подвести итоги этой
антикоррупционной политики и сделать соответствующие выводы.
В 2014 году был принят новый
национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы [1] который акцентировал внимание
федеральной власти на состояния коррупции в субъектах РФ, переместив акценты
антикоррупционной политики в регионы. В тоже время, как и два предыдущих плана
он не предусмотрел концептуальных основ противодействие коррупции именно в
правоохранительных органах власти. Между тем, краеугольным камне в борьбе с коррупцией
является чистота правоохранительной системы от коррупционных связей и
зависимостей. Избавится от нее в России сложно не только в силу экономического
состояния страны, но и по причине культурных архетипов закладывающих несколько
иную модель взаимодействия общества и государства. В отличии от западных стран,
где коррупция обусловлена сугубо рациональными доминантами, в России
превалирует особая систем подношений, являющаяся часть социальной культуры.
Отсюда проистекает социальная
привычка «подарков», создание определенных преференций для родственников и иных
близких лиц, что создает благоприятную почву для особого психологического
отношения к коррупционным сделкам, которые далеко не всегда ее участниками
воспринимаются как противозаконное явление. Вполне закономерно, что культурные
архетипы проецируются на всех граждан страны проживающих в пределах культурного
ареала, в независимости от занимаемой государственной должности или социального
статуса. Таким образом, как это не иррационально звучит, российская бюрократия
мало подвержена чистому воздействию юридических санкций на ментальном уровне.
Давно известная
истина о том, что «жёсткость российских законов компенсируется
необязательностью их исполнения», наглядно показывает нам перспективу
эффективности ужесточения уголовного наказания за коррупционные преступления.
Важно, как отмечают эксперты, не суровость, а неотвратимость юридических
санкций [2]. С другой стороны борьба с коррупцией в правоохранительной системе
имеет особую специфику круговой поруки. Уголовно-правовые средства здесь
слишком часто блокируются либо участниками коррупционных сделок, либо
«сочувствующими» коррупционерами, понимающими что в при системной практики
«волна» антикоррупции дойдет и до них. В этом смысле, осмелимся утверждать, что
уголовно-правовые технологии далеко не самый эффективный метод борьбы с
коррупцией, тем более в правоохранительной системе. Что доказано не только
теоретическими умозаключениями, но и реальной правоохранительной практикой т.е.
официальной статистикой распространённости коррупции в правоохранительных
органах и раскрываемости преступлений коррупционной направленности в
правоохранительной системе.
Исходя из
названного нами тезиса попытаемся проанализировать альтернативные
технологические приемы противодействия истиной коррупции в правоохранительной
среде и дать оценку их эффективности, а также предложить возможные
альтернативы. Так, на ряду с уголовным преследованием, антикоррупционная
политика включает в себя такие сферы как: кадровая политика, прозрачность
правоохранительной деятельности, контроль гражданского общества, особый
государственный контроль и т.п.
Технология
кадровой политики в правоохранительной системе является одним из центральных
условий детеневизации силовых ведомств для России. Сталинский лозунг – «кадры
решают все», неоспоримо справедлив в равной мере как для частных корпораций,
так и для системы органов государственной власти. Но несбалансированность
проводимой кадровой реформы государственной службы привела не только и не
столько к подлинной борьбе с среднеуровневой и верховой коррупцией в
правоохранительной и управленческой системе государства, сколько породило такие
негативные явления как: сокращение рабочей силы силовых ведомств при сохранении
верховой номенклатуры правоохранителей; увеличение трудовой нагрузки и на без
того перегруженный исполнительский персонал правоохранительных органов
(следователей, оперативников, участковых и т.п.); исходу профессиональных
кадров в частный сектор экономики и деинтеллектуализации ряда силовых ведомств;
деградации профессиональных стилей расследования преступлений и еще большее
распространение алгоритмов «простых» методов работы (пытки, шантаж
подозреваемых, фальсификация доказательств, закрытие трудно расследуемых
уголовных дел и т.п.).
Все это создало предпосылки для
нового витка развития системных коррупционных отношений в структурах публичной
власти, увеличив одновременно стоимость коррупционных сделок на соответствующих
теневых рынках. При этом в последние годы в СМИ наблюдалась цепочка громких
«показные расследований» и докладов об увеличении уголовных дел по
коррупционным преступлениям [3].
Тем временем эксперты оперируя
исключительно официальной статистикой выявляют каким образом нагоняется
статистическая отчетность правоохранительных органов по борьбе с коррупционными
сделками. Так, «самый
ходовой размер взятки в нашей стране составил от 1-й до 10-ти тысяч рублей. На
втором месте с большим отставанием идут суммы от 500 до 1 тысячи рублей»,
согласно судебной статистики. Исходя из столько «крупных» сумм и категории
обвиняемых эксперты делают вывод о то, «что традиционно у нас чаще бьют по руке
дающей, поэтому приносить взятку опасней, чем ее получать». То есть уголовное
преследование в своей массе осуществляется за взяткодателями-гражданами. Но по
неумолимой логики уголовного процесса если в деле фигурирует взяткодатель, в
нем неизбежно должен фигурировать и взятка получатель. Единственное исключение
из этого правила может быть ситуация когда мы возьмёмся предположить, что на
весь аппарат кристально честных чиновников, ведут нападки коррупционизированный
российский народ.
Громкие заявления о реформах и
увеличении заработных плат правоохранителей, также больше напоминает пиар
технологии, нежели системное противодействие теневому «спруту».
Еще одной
технологией противодействия коррупцией позиционировалась идея прозрачности
правоохранительной деятельности, насколько это не противоречит принципам тайны
следствия и охраны государственной тайны. Однако и здесь реформа была не лишена
определенных деформативных моментов. Так, неудачным стало и положение п. 10 ч. 1 ст.
17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской
Федерации», которое по буквальному смыслу нормы государственному служащему
запрещалась допускать «публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в
средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных
органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа
либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность
гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности».
При этом ранее действовавший Указ Президента РФ
от 06.06.1996 № 810 предписывающий проверку фактов опубликованных в СМИ фактов
нарушения государственными служащими законности. Однако, как в этой связи,
справедливо отмечает доктор юридических наук М.А. Федотов - «к сожалению, на
практике критические выступления СМИ проверяются, как правило, теми же
чиновниками, о чьих злоупотреблениях идет речь в публикациях. И единственная
цель таких проверок - выявление источника утечки информации, если он
воспользовался тайной источника информации (статья 41 Закона РФ «О средствах
массовой информации»), и привлечения его к ответственности за клевету,
нарушение законодательства о государственной службе, разглашение служебной
тайны и т.д. Очевидно, что такая практика наносит огромный ущерб борьбе с
коррупцией в системе государственной службы» [4].
К слову, это положение закона было обжаловано в
Конституционном Суде РФ которым было вынесено «соломоново решение». По сути
Конституционным Судом РФ было вынесено решение которое раскрывало смысл
указанного положения закона, а именно что положение закона «не может
рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим
своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в
отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая
решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа… При
этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного
гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать
содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их
общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть
причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с
ущербом, предотвращенным в результате
соответствующих действий
государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у
государственного служащего защитить свои права или государственные либо
общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного
выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые
обстоятельства» [5]. Конечно такое легальное толкование правовой нормы
несколько смягчила законодательную деформацию, но в практическом плане вряд ли
ослабило негативный эффект положения закона, которое по нашему мнению имеет
признаки коррупционной нормы.
Проводя антикоррупционные реформы, верховная
власть делала ставку на технологию социального контроля, который в силу
объединения пострадавших и идеологически заинтересованных в борьбе с коррупцией
субъектов давал бы значительные результаты. В этой связи В.В. Путин отмечал,
что «самый эффективный способ борьбы с коррупцией – развитие гражданского общества и свобода средств массовой информации…
Борьба с коррупцией - это задача всего
общества» [6].
Однако на практике, эта инициатива
Президента РФ увязла в адаптационных механизмах коррумпированной части
госаппарата. Среди прочего получили распространения общественные организации
при правоохранительных органах власти, которые субъектно формировались самими
коррумпированными руководителями правоохранительных органов. При этом по
субъектному составу такие организации включали не только граждан, но и зачастую
самих чиновников.
Примером тому может служить ряд региональных
отделений ассоциации юристов, где действующие силовики не только входили в
состав гражданской организации, но иногда и возглавляли ее! Такие факты
вопиющего нарушения фундаментального западно-либерального принципа
противостояния гражданского общества и государства, свидетельствует всего лишь
о том, что коррумпированные чиновники попытались взять под контроль сам
общественный контроль, что в значительной мере у них и получилось [7].
Не исключением стали и средства массовой
информации, которым в силу закона воспрещено публиковать какие-либо факты
недоказанные в судебном порядке. Такое положение закона резко ограничило
институт журналистского расследования, сведя и без того незащищенных от
коррупционных расправ журналистов (периодические отстреливания «неизвестными»
криминальными элементами журналистов вошло в норму уголовной практики [8], а
раскрываемость таких преступлений и по сей день осталась на крайне низком
уровне [9] либо расследование таких дел прекращается правоохранительными
органами вообще [10]) к презумпции нарушителя законности.
Но если
социальный контроль на уровне общественных организаций требующих финансирования
и содействия государства сегодня фактически парализован, а СМИ в значительной
мере подконтрольны системным коррупционным силам, развитие социального контроля
сегодня фактически бесконтрольно со стороны государства и подконтрольны
коррумпированной цензуре в глобальной сети Интернет. В это м смысле серьезным
скачком в технологиях борьбы с коррупцией постепенно становится подлинный
социальный контроль, который отражается на информационных ресурсах сети
Интернет. Тематические сайты посвященные сбору информации, мнениям ученых,
экспертных аналитиков, независимых статей журналистов и потерпевших от
коррумпированных элементов правоохранительной системы граждан.
Такие ресурсы позволяют
детенивизировать коррупционные отношения в правоохранительной деятельности,
хотя и не гарантируют подлинность приводимой информации. Последнее становится
серьёзным аргументам в заявлениях чиновников которые апеллируют к соблюдению
закона и фактам нарушения чести, достоинства и доброго имени сотрудников
правоохранительных органов ложной информацией. В этом контексте некоторые
исследователи справедливо отмечают, что подобная информация может быть
средством шантажа в отношении честных правоохранителей, а также средством
устранения таковых с ключевых должностей в правоохранительной системе.
С другой стороны
интересным аспектом является и тот факт, что правовое регулирование социального
контроля по средством его ограничения, замыкания на любые виды действующего
государственного контроля и зависимости от бюрократии в любых аспектах,
автоматически приводит к имитации такой общественной деятельности, лишает
социальный контроль его подлинной природы сводя его к обслуживанию незаконных
интересов бюрократии и в том числе коррумпированной части силовиков. Отсюда
общество очень часто сталкивается с ситуацией когда де факто всем все известно,
а де юре никакой коррупции вовсе и нет - за недоказанностью.
Между тем
очевидно, что указанное противоречие лежит в плоскости независимости систем
государственного контроля и надзора, без очищение которых от «пятой колонны»
деформирующей правовое пространство российского государства, сводящей все
усилия верховной власти к минимальным значениям, невозможно соблюдения паритета
между крайними формами общественного контроля утверждающими, что «все
государственные служащие сплошные взяточники» и бюрократической аксиомой
«безгрешного за недоказанностью чиновничества». Думается, что для кардинального
изменения ситуации необходима правоохранительная реформа по подобию проведенной
в Сингапуре. В частности, реформа судебной системы и создание специальной
антикоррупционной структуры в системе государственной службы основанной на ряде
не зыблемых принципов:
1. Подчинение подобной структуры
напрямую Президенту РФ минуя Правительство РФ и любых других «бюрократических
посредников»;
2. Наделение данной структуры полномочиями антикоррупционного контроля и
надзора исключительно в сфере публичного управления на любых уровнях включая
само Правительство РФ;
3. Упрощение процедур сбора доказательств коррупционных
сделок при условии сохранения достоверности таких доказательств для указанной
структуры;
4. Расширенные правоохранительные полномочия структуры в
отношении правоохранительных органов, за исключением судов;
5. Создание в подобной структуре системы особого
кадрового отбора и мониторинга с применением спец средств используемых
специслужбами (психологические тесты, тесты IQ, полиграфа и т.п.);
6. Приравнивание заработных плат сотрудников
антикоррупционной структуры к уровню заработных плат сотрудников
соответствующего уровня самой оплачиваемой отрасли частного сектора;
7. Формирование собственной службы безопасности и
обеспечения защиты личной безопасности сотрудников и членов их семей.
В рамках судебной реформы видится необходимыми антикоррупционными
средствами:
1. Реформа судебной системы в секторе пересмотра
заработных плат судей в сторону максимизации, тем самым создание условий
экономического дефолта нижней и средней коррупционной активности.
2. Полная прозрачность судебной системы – опубличивание
всех процессуальных действий (за исключением дел предусмотренных законом), в
том числе обязательная публикация на сайтах судов текстов всех промежуточных
решений, обязательный архив видеозаписи судебных заседаний, онлайн трансляция
судебных заседаний и т.п. при одновременных четких юридических санкциях за не
соблюдение подобных требований.
3. Создание системы контроля за расходами судейского
корпуса, где факт «потратил больше чем заработал» автоматически лишал бы судью
занимаемой должности.
4. Пересмотр структуры судейского контроля
квалификационных коллегий и юридизация (формализация) последствий
процессуальных нарушений судьей. В том числе введение рейтинга судебных ошибок,
при пороговом значении которого судьи в силу предписаний закона подлежат
увольнению.
Требуется изменение и в принципах самого правового регулирования
атикоррупционного законодательства, в том числе принцип соблюдения юридических
санкций в структуре антикоррупционных норм, т.е. отказ от чистых декларативных
норм и системное внедрение обеспечительных санкций.
1. Указ
Президента РФ от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия
коррупции на 2014 - 2015 годы» // СПС Консультант плюс
2. Эксперты: неотвратимость
наказания - главный козырь против коррупции // [Режим доступа]: http://rapsinews.ru/legislation_news/20131031/269475497.html
3. Впервые даже ведущие
страны признали, что в России действительно крепко взялись за продажных
чиновников// [Режим доступа]: http://www.rg.ru/2013/04/10/buxman.html
4. Федотов М.А. О балансе
служебной закрытости и свободы выражения мнений (предварительное экспертное заключение)
// [Режим доступа]: http://www.unescochair.ru/index.php?option=content&task=view&id=539
5. Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2011 № 14-П // СПС
Консультант плюс
6. О развитии гражданского
общества. [Режим доступа]: // http://pasmi.ru/archive/100942
7. Общественный контроль и
противодействие коррупции в системе правоохранительных и судебных органов
[Режим доступа]: // http://www.gosrf.ru/news/7152/
8. Как в России расследуют
преступления против журналистов // [Режим доступа]: http://vk17052001.narod.ru/pk170502.htm
9. Председатель
Следственного комитета при Прокуратуре РФ - о ходе расследования самых громких
уголовных дел, «сделке с правосудием» и программе защиты свидетелей // [Режим
доступа]: http://www.korrup.ru/index.php?s=15&id=228
10. Журналисты центральных
СМИ замалчивают убийства коллег на Северном Кавказе // [Режим доступа]:
http://www.rosbalt.ru/federal/2012/11/30/1065682.html