Аспирант Леонова Е.Д., аспирант Митрофанова И.А.
Волгоградский государственный университет, Россия
К проблеме формирования гендерно-ориентированного
бюджета в области налогообложения
Гендер – это социальный
конструкт, набор характеристик, определенных культурой общества, которые идентифицируют
социальное поведение мужчин и женщин и отношения между ними. Гендер –
инструмент для понимания социальных процессов [1]. Политика не может быть отделена от
социального контекста, так как социальные вопросы – неотъемлемая составная
часть экономических. Анализ социального воздействия, включающий гендерный
анализ, представляет собой интегральный компонент любого добротного анализа
политического курса во всех сферах жизни. Он пронизывает от начала и до конца
полный цикл политического процесса по выработке и реализации государственной
деятельности. Суть гендерного анализа – в полном раскрытии любых последствий
для обоих полов, а не в том, чтобы способствовать продвижению или ослаблению
позиций одной из сторон. В целом, анализ, основанный на гендерном подходе, т.е.
учете интересов обоих социально-половых групп общества, – важная часть
универсального социально-экономического анализа государственной политики [2].
Сегодня многие станы мира
пытаются найти более справедливые в гендерном отношении подходы к
бюджетированию, т.е. к планированию бюджета и к контролю над его исполнением,
как на уровне центра, так и на местном уровне.
С точки зрения
методологии, выработанной российскими специалистами, гендерный бюджет – это, с
одной стороны, система выделения в государственном бюджете ее социальной
составляющей, ресурсов на политику равных прав и равных возможностей мужчин и
женщин. С другой стороны, гендерный бюджет представляет собой совокупность
различных инструментов, механизмов и институтов, объединенных общей целью –
сделать гендерный подход к управлению обязательным в национальной политике [3].
В общем виде гендерный бюджет – это инструмент для оценки воздействия государственного бюджета на
различные группы мужчин и женщин посредством выявления путей, которыми
гендерные отношения воздействуют на общество и экономику. Гендерные бюджеты вовсе не являются
отдельными бюджетами для женщин. Они предполагают анализ гендерно-ориентированных ассигнований; рассматривают воздействие основных расходов по всем отраслям и видам услуг отдельно
на женщин и мужчин; также анализируют стратегии и ассигнования, направленные на
достижение равенства возможностей в сфере государственных услуг.
Область применения
гендерного бюджета – регулирование ресурсов государства по разделам уровня
жизни населения. Последние включают в себя сферу личных доходов, труда и
занятости, пенсионное обеспечение, социальное страхование, образование,
здравоохранение, культуру, социальное обслуживание нетрудоспособных, поддержку
материнства и детства, помощь бедным, политику в области потребительских цен и
тарифов, налогов на физические лица, жилищную политику, т.е. все направления
взаимоотношений государства с населением, в которых тем или иным способом
участвуют средства государства и которые могут различно отражаться на положении
женщин и мужчин [4].
Правительство большинства
стран на словах выражает готовность соблюдать равноправие мужчин и женщин,
однако политические заявления часто не совпадают с реальными делами, отражением
которых являются распределение бюджетных средств. Гендерный подход к
бюджетированию помогает преодолеть это несоответствие. Благодаря использованию
такого подхода бюджетные средства распределяются более эффективно как с
социальной, так и с экономической точек зрения. Гендерный подход способствует
повышению подотчетности Правительства избирателям, что особенно важно для
соблюдения интересов женщин, которые, как правило, имеют меньше возможностей
влиять на формирование экономической и социальной политики, чем мужчины.
Согласно данным
Всемирного банка, опубликованным в ежегодном докладе этой организации за 2000
год, женщины имеют меньший по сравнению с мужчинами доступ к следующим
ресурсам: 1) финансовые ресурсы (включая доступ к рабочим местам и кредитам);
2) ресурсы социальной инфраструктуры (доступ к здравоохранению и образованию);
3) политические ресурсы (включая представительство в органах власти) [5].
Особо важное значение для
анализа бюджета имеет бюджетная классификация.
По определению, бюджетная
классификация является группировкой доходов и расходов бюджета, используемой
для составления и исполнения бюджета. Ныне установлены следующие виды бюджетной
классификации по тем или иным признакам:
1. Классификация доходов
по видам платежей. Это налоги, таможенные пошлины, поступления от приватизации,
за аренду государственного имущества, прибыли и дивиденды от него, платежи за
природные ресурсы и т.п.
2. Классификация налогов.
Эта классификация по поступлению налогов в бюджет в настоящее время претерпела
существенные изменения и включает три группы: налоги на доходы, налоги на собственность,
на внутреннюю и внешнюю экономическую деятельность. Однако здесь не выделяются
налоги на население, представляющие интерес для гендерного бюджета. Поэтому
следует более дифференцированно сгруппировать налоговые поступления. Иначе
невозможно выделить вклад женщин и мужчин, что уменьшает зону экономического
обоснования равной эффективности принимаемых решений.
3. Классификация расходов
по направлениям: 1) функциональная (по основным направлениям деятельности государства
– управление, оборона, социальная политика, внешние и внутренние займы и пр.);
2) экономическая (текущие расходы и капитальные вложения; из текущих – оплата
госслужащих, содержание военных, базовые, социальные и иные государственные
пенсии и пособия по социальному обеспечению, стипендии, трансферты территориям
и населению и пр.); 3) ведомственная (по юридическим лицам – распорядителям
бюджетных средств и бюджетополучателям, вначале – по уполномоченным органам
власти, далее – подведомственным бюджетным учреждениям и организациям).
Гендерный бюджет
предполагает еще и социальную классификацию по основным
социально-демографическим группам населения – мужчины и женщины; работающие,
пенсионеры, дети, молодежь; городское и сельское население и пр. Только наличие
такой группировки бюджета позволяет сделать гендерный бюджет полностью
обоснованным, т.е. распределить расходы с учетом пола, возраста, статуса,
занятия, места жительства [6].
В связи с классификацией
бюджетных статей важнейшим инструментом преодоления гендерного неравенства
является гендерно ответственный бюджет. Эффективность государственных расходов,
направленных на преодоление гендерного неравенства, подтверждается
исследованиями, показывающими, что уменьшение гендерного неравенства является
залогом устойчивого экономического роста и развития человеческого капитала.
Помимо вышеприведенных
аргументов в пользу гендерного равенства, существует и другой аргумент,
заключающийся в том, что гендерный подход к бюджетированию позволяет более
эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Гендерный анализ государственных
расходов позволяет избежать «лжеэкономии», когда бюджетные расходы в том или
ином секторе снижаются, но возрастают расходы населения или отдельных социальных
групп, в частности, женщин, и общая эффективность функционирования указанного
сектора, таким образом, снижается.
Переход на гендерное
бюджетированию вовсе не означает, что нужно формировать отдельный бюджет для
женщин и отдельный – для мужчин. Это скорее взгляд на государственные расходы и
источники государственных доходов с гендерной точки зрения.
В настоящее время в
рамках гендерного подхода к бюджетированию в основном обращают внимание на
гендерный аспект расходов. При этом в составе бюджетных расходов выделяют три
категории:
1. Расходы на целевые
гендерные программы. Это средства, выделяемые специально на нужды женщин. Сюда
входят программы охраны женского здоровья, специальные образовательные инициативы,
программы по созданию рабочих мест для женщин.
2. Расходы по обеспечению
равных условий приема на работу в государственных органах и бюджетной сфере для
мужчин и женщин. Данная категория включает в себя средства, идущие на
предоставление равных возможностей работы в государственном и муниципальном секторе
для мужчин и женщин. Это предполагает, как минимум, организацию подготовительных
курсов для женщин, а также изменение критериев найма на работу в бюджетной
сфере, предоставление пособий на детей и отпусков по уходу за ребенком.
3. Все прочие расходы.
Это основной объем бюджетных расходов, т.е. те средства, которые выделяются из
бюджета непосредственно на предоставление услуг населению. Здесь важно
обеспечить учет гендерных различий в принципе, для чего все предлагаемые к
финансированию или уже финансируемые за счет бюджета проекты и программы необходимо
пропустить через гендерный анализ [7].
Гендерный анализ
исполнения бюджетных расходов должен показать: 1) помогли ли бюджетные расходы
достижению, наряду с другими целями, гендерного равенства; 2) справедливо ли
распределены непосредственные результаты реализации бюджета между женщинами и
мужчинами; 3) как осуществлялось предоставление услуг, была ли обеспечена
равная доступность услуг для мужчин и женщин; 4) способствуют ли социальные
результаты исполнению бюджетных расходов достижению гендерного равенства и
прочих запланированных целей.
В рамках гендерного
подхода к бюджетированию главное внимание обычно уделяется анализу расходов.
Однако такой анализ необходимо дополнять гендерным анализом доходов, и
соответствующие исследования в некоторых странах уже проводятся.
Гендерный анализ доходов
заключается в изучении гендерного распределения налогового бремени,
возникающего в результате использования различных режимов налогообложения (например,
в Российской Федерации существуют следующие специальные налоговые режимы: система
налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей; упрощенная
система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на
вмененный доход для отдельных видов деятельности; система налогообложения при
выполнении соглашений о разделе продукции). Прямые налоги, особенно налог на
доходы физических лиц, чаще ложатся на плечи мужчин, поскольку они больше
заняты в рыночном секторе экономики, занимают более высокие должности и имеют
более высокие доходы. Косвенные налоги, в частности, налог на добавленную
стоимость, сказываются на малообеспеченных категориях людей, которые тратят
часть своих доходов на приобретение товаров потребления, и, соответственно, эти
налоги составляют в их семейном бюджете большую часть расходов, чем в бюджете
богатых семей. При этом женщины страдают от косвенных налогов сильнее мужчин,
поскольку их, как правило, больше среди представителей самых низкодоходных
групп, чем мужчин.
Прямой налог: налог на
доходы физических лиц. Налог на доходы физических лиц во всем мире является
источником гендерного неравенства. Это проявляется и при налогообложении
семейных пар, когда муж и жена, заполняющие совместную налоговую декларацию,
платят больше налогов, чем если бы они числились не состоящими в браке, или
когда со второго работающего члена семьи налоги взимаются в большем размере.
Гендерное неравенство имеет место и тогда, когда все нетрудовые доходы
(например, доходы от ценных бумаг, сбережений, от какой-либо собственности или
бизнеса) или налоговые льготы присуждаются только мужу, а не жене, даже если
она работает наравне с мужем.
Косвенный налог: налог на
добавленную стоимость. Тенденция к снижению торговых пошлин и стремление
облегчить процедуру взимания налогов привели к тому, что сегодня во многих
странах косвенные налоги приносят больше доходов, чем прямые. И хотя эти налоги
кажутся гендерно нейтральными, поскольку связаны не с физическими лицами, а с
товарами и услугами, на самом деле и в них есть значительная гендерная
компонента, так как уровень потребления многих товаров и услуг зависит от пола
потребителя.
Доходы от предоставления
платных услуг. С начала 80-х годов во многих странах целый ряд бюджетных услуг,
ранее предоставлявшихся на безвозмездной или частично оплачиваемой основе,
стали предоставляться за плату. Взимание платы рассматривается как альтернатива
финансированию этих услуг из бюджета, т.е. за счет налоговых поступлений.
Другие гендерные аспекты,
связанные с бюджетными доходами. С гендерной точки зрения можно
проанализировать и другие источники бюджетных доходов. В частности, можно
рассмотреть гендерные аспекты налогообложения юридических лиц (например, гендерные
аспекты льготного налогообложения одних отраслей экономики в ущерб другим),
влияние глобализации (в частности, снижение торговых пошлин) на положение
мужчин и женщин, влияние кризиса неплатежей и т.д.
Построение гедерно
сбалансированной системы налогообложения требует рассмотрения следующих
вопросов:
1. Распределение
налогового бремени. Каким образом учитываются интересы бедных слоев общества,
женщин из бедных семей и других социально незащищенных групп населения при
действующей системе налогообложения? На какие доходные группы приходится
большая налоговая нагрузка – на лица с низкими доходами или на лица с высокими
доходами?
2. Размер налоговой базы.
Реализация важнейших государственных программ требует больших затрат, и,
следовательно, предполагает наличие достаточно обширной налоговой базы. Если
для достижения гендерного равенства Правительство собирается снизить налоги,
оно должно четко заявить, кто именно, какие социальные группы выиграет от
такого снижения и каким будет общий эффект – сократятся ли совокупные налоговые
поступления или налоговое бремя будет переложено на другие категории
налогоплательщиков?
3. Структура налогов. Необходимо
соблюдать баланс между прямыми и косвенными налогами и не допускать перекосов в
структуре доходных источников, т.е. поддерживать оптимальное соотношение между
поступлениями от подоходных налогов (налога на доходы физических лиц и налога
на прибыль организаций), косвенными налогами, налогами на природные ресурсы и
т.д.
4. Налоговое
администрирование и уровень налоговой культуры. Необходимо ответить на
следующие вопросы: готовы ли граждане платить налоги добровольно или стремятся
уклониться от этой обязанности; действуют ли налоговые органы строго по
законодательству или в них процветает коррупция; как налоговая политика влияет
на жизнь граждан [8]?
Анализ опыта некоторых
стран, где гендерное бюджетирование или отдельные его элементы удалось успешно
внедрить в бюджетный процесс, позволяет выявить ряд первоочередных задач,
которые необходимо решить, чтобы обеспечить успех гендерного подхода. Необходимо
только учесть, что гендерный подход к бюджетированию начал применяться совсем
недавно, поэтому и методология перехода к этому подходу, и механизмы такого бюджетирования
будут, по-видимому, еще долго изменяться, рационализироваться и совершенствоваться.
Необходимость
политической поддержки. Как правило, органы центрального Правительства довольно
сдержанно реагируют на идею гендерного бюджетирования, не оказывая этому
подходу решительной поддержки. Главными сторонниками такого подхода являются,
как правило, комитеты по делам женщин, но они обычно не имеют серьезного
влияния в Правительстве и потому не в состоянии обеспечить нужное количество
сторонников.
Обучение чиновников. В
идеале, инициатором внедрения идей гендерного бюджетирования должно стать
Министерство финансов, однако его чиновники обычно не интересуются вопросами
гендерного равенства, считая их прерогативой Министерства социальной защиты. К
тому же они обычно просто не видят связи между гендерными проблемами и бюджетной
политикой. Отсутствие заинтересованности финансовых органов является, пожалуй,
самой важной причиной, сдерживающей распространение гендерного подхода к бюджетированию.
Чтобы преодолеть это препятствие, многие страны включают изучение вопросов
социальной политики, в том числе вопросы гендерного неравенства, в программы
подготовки финансистов и менеджеров.
Подобные программы уже
используются во многих странах, причем для обучения не только
чиновников-финансистов, но сотрудников других Министерств центрального
Правительства, однако вопросы социальной защиты в рамках таких программ
рассматриваются, как правило, слишком обобщенно, скорее, на теоретическом, чем
на практическом уровне, и потому полученные знания часто остаются без
применения. Таким образом, даже специальное обучение не всегда способно
изменить отношение к гендерным вопросам, и ответственность за решение гендерных
проблем часто перекладывается на нижестоящие уровни власти. Пользы от этого
мало, так как у чиновников на местах, как правило, нет ни опыта, ни полномочий,
необходимых для привлечения ресурсов. Отсутствие поддержки на уровне
центрального Правительства усугубляется ротацией кадров в нижних эшелонах, что
мешает проводить последовательную политику.
Гендерный анализ доходной
части бюджета. Обычно в рамках гендерного подхода к бюджетированию основной
упор делается на анализ расходной части бюджета, а анализу доходной части
уделяется гораздо меньше внимания или не уделяется внимание совсем. Проведение
гендерного анализа источников дохода обычно затруднено отсутствием необходимых
данных. При заполнении налоговой декларации налогоплательщик, как правило, обязан
указать свой пол, так что гендерно дифференцированные сведения о налогоплательщиках
в налоговых органах имеются, однако важность использования таких сведений при
анализе распределения налогового бремени обычно недооценивается. Что касается
косвенных налогов, то данные о распределении налогового бремени по ним, как
правило, отсутствуют.
Необходимость координации
усилий. Разнообразие задач, которое нужно решить для перехода на гендерно
ориентированное бюджетирование (включая подготовку специалистов, создание
координационных структур, практическое внедрение этого подхода, анализ
эффективности принимаемых мер, налаживание мониторинга и обмена информацией),
требует продуманного распределения обязанностей и четкой координации усилий
всех участников данного процесса. Попытки поручить организовать процесс
гендерного бюджетирования какому-нибудь чиновнику или группе чиновников в нагрузку
к их прочим служебным обязанностям хорошего результата не дают, поскольку
гендерная проблематика не является для них приоритетной. Сегодня во многих странах
осознается необходимость координации усилий разных ведомств: разработчики
программ перехода к гендерному бюджетированию стараются заранее продумать, как
должна быть структурирована подготовительная работа, чтобы те, кому будет
поручена практическая реализация этого подхода, обладали необходимыми навыками,
временем, политической волей, имели возможность влиять на принимаемые решения.
Переход на гендерное
бюджетирование требует времени. Поскольку бюджет формируется на три года,
использование элементов гендерного бюджетирования в практике бюджетного
департамента Министерства финансов приносит плоды недостаточно быстро. Распространение
практики гендерного анализа и оценка возможных последствий принимаемых решений
на деятельность всех министерств и ведомств требует достаточно длительного
времени. В Южной Африке, например, на это ушло три года.
Сотрудничество
государства с гражданским обществом. Оптимальные условия для использования
гендерного подхода к бюджетированию складываются там, где государство и
гражданское общество работают в режиме диалога, объединяя свои усилия для
решения стоящих перед обществом задач. Такое сотрудничество увеличивает
«прозрачность» бюджета, повышает социальную и экономическую эффективность
государственной политики. Однако обычно и государственные структуры, и
структуры гражданского общества сдержанно относятся к идее сотрудничества. Во
многом это объясняется исторически сложившейся напряженностью в отношениях указанных
структур, которые ставят перед собой разные цели и задачи, наделены разными
полномочиями и по-разному представляют себе перспективы развития общества. Тем
не менее, опыт показывает, что для успешного применения гендерного подхода к
бюджетированию необходимо, чтобы работу возглавило государство. При этом структуры
гражданского общества должны по возможности помогать осуществлению такого перехода.
Таким образом, по мнению
авторов, государство обязано вмешиваться в функционирование рыночной экономики,
поскольку должно обеспечить равенство возможностей для всех членов общества.
Любое неравенство не только замедляет развитие, но и влечет за собой значительные
социальные и политические издержки. Учет гендерного аспекта при планировании
бюджетной политики способствует повышению эффективности бюджетных расходов
практически на любые социальные нужды, отвечает задачам обеспечения равенства и
эффективности, способствуя, таким образом, повышению эффективности государственных
расходов в целом. Во многих странах мира гендерный подход применяется уже
сегодня. Формы его различны, однако в основном применяются механизмы и
методология, которые описаны в данной работе, и которые, в свою очередь,
удалось выявить, анализируя передовой международный опыт. Использование
подобных инициатив помогло Правительствам многих стран увидеть гендерные
перекосы, сложившиеся в прошлом или порожденные бюджетной политикой последних
лет. Обладая этой информацией, они смогли скорректировать программы развития различных
секторов экономики с учетом гендерного фактора и в результате добились не
только повышения эффективности государственных расходов, но и общего повышения
производительности в экономике.
Литература: