к.э.н., и.о. доцента Молдашбаева Л.П.
Кинжигариева Л.Б., магистрант ЕНУ имени
Л.Н. Гумилева
МИРОВОЙ ОПЫТ ВНЕДРЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА
Развитие казахстанского
общества и возникающие перед государственным аппаратом обязательства нового
формата требуют внедрение такого института, который даст оценку существующей
системе управления и определит направления по ее дальнейшему эффективному
развитию, то есть, необходимо функционирования сильной системы государственного
управления.
В связи с этим возрастает роль государственного
финансового контроля как неотъемлемой части государственного управления. В
международной практике такую роль выполняет государственный аудит. Во
исполнение поставленной Главой государства задачи в сентябре 2013 года
утверждена Концепция внедрения государственного аудита в Республике Казахстан,
определяющая видение и основные подходы к поэтапному реформированию
государственного финансового контроля и внедрению государственного аудита с
дальнейшим расширением его функциональных направлений.
Согласно Лимской декларации руководящих принципов аудита, принятой
на Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля
(INTOSAI) в 1977 году,
аудит - это «неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой
является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений
принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных
ресурсов».
Следует отметить, что руководящие принципы
INTOSAI являются лишь общей базой, на которую можно ссылаться и принимать как
необязательную основу для контрольной деятельности в государственном секторе.
На практике Высший орган государственного аудита каждой страны в пределах
необходимости подробно описывает процедуры проверок с учетом своих национальных
законодательств [1].
Внедрение аудита государственных программ в деятельность
государственных органов в любой стране можно разделить на четыре
этапа:
- существуют лишь минимальные требования к проведению
государственной политики. Проводится мониторинг исполнения законов, которым
могут заниматься парламент или министерства. Высшим органом финансового
контроля проводится аудит использования финансовых средств;
- осуществляется интервенционистская государственная политика,
предполагающая стремление государства целенаправленно, прямо или косвенно
воздействовать на социально-экономическую ситуацию в стране или
в отдельных отраслях экономики. Предусматривается мониторинг реализации
целевых программ и национальных проектов, подготовка заключений
на вносимые проекты регулирующих нормативных актов. На этом этапе
в некоторых министерствах создаются подразделения, ответственные
за аудит эффективности;
- аудит государственных программ проводится в обязательном
порядке, который зачастую носит формальный характер; проводятся публичные
консультации с участием бизнес-ассоциаций и саморегулируемых
объединений;
- аудит государственных программ встроен в государственное
и корпоративное управление. Происходит полная интеграция оценки
в систему государственного управления.
В отдельных странах используются процедуры
слежения, позволяющие проверить, действия правительства направленные на
устранение недостатков отраженных в сообщениях органов внешнего аудита.
Например, в Австрии и Франции, правительство в трехмесячный срок должно
разработать меры, направленные на устранение недостатков. В годовой отчет
Счетной палаты Австрии вносится список рекомендаций предшествующих лет с
указанием их выполнения. В Швеции в отчете помещаются сообщения о выполнении
рекомендаций высшего органа финансового контроля за последние три года.
Соединенные Штаты Америки имеют наиболее богатый опыт
программно-целевого бюджетирования. Бюджет США формируется
по 19 функциям, в рамках каждой функции выделяются направления
расходов, которые в свою очередь распределяются по программам.
Программный бюджет США планируется на десятилетний период. Закон
о достижении результатов от 1993 года требует, чтобы федеральные
министерства и ведомства ежегодно представляли стратегические планы,
годовые планы деятельности и ежегодные отчеты об исполнении программ.
На сегодняшний день в США создана структурированная
система оценки бюджетных программ. Ключевую роль в подготовке программного
бюджета играет созданное для этих целей при Президенте США
Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget -
OMB). OMB ежегодно уточняет подробную инструкцию о подготовке,
представлении и исполнении бюджета, в том числе о составлении
стратегического плана [2].
Реформа бюджетного процесса во Франции началась
в 1999 году. С принятием в 2001 году Конституционного
закона о государственных финансах во Франции реформирование
бюджетного процесса проходило в рамках общей реформы государственного
управления. Система бюджетного контроля во Франции была значительно
изменена: повысилась бюджетная прозрачность, модернизирована система органов
бюджетного контроля, возрасла роль парламента в бюджетном процессе
и его информированность. Важнейшим нововведением закона
о государственных финансах стало изменение структуры представления
бюджета.
Государственные расходы стали группироваться по миссиям,
программам и акциям. Цель такого изменения - переход от логики
расходования к логике результата. Отныне смысл исполнения бюджета
заключается не в расходовании средств, а в достижении
поставленной цели.
Интересна структура современного французского закона
о бюджете. В его рамках формулируются так называемые миссии -
глобальные задачи соответствующего бюджета. Так, на 2010 год было
определено более 40 миссий. Они распределяются на подзадачи -
программы, а те в свою очередь на действия -
подразделения программ. На 2010 год в бюджете заложено
685 действий. Парламент, рассматривая бюджет, не может полностью
отменить ту или иную миссию. Аннулировать можно лишь программы
с последующим перераспределением средств между другими программами данной
миссии. Миссии могут относиться к сфере ответственности сразу нескольких
министерств, то есть их реализация потребует создания не только
ведомственных, но и межведомственных программ [3].
Таким образом, перенимая мировой опыт, по внедрению
государственного аудита, можно сказать следующее:
Во-первых, поскольку в современном мире происходят процессы,
связанные с усилением роли государства в стратегическом планировании,
необходимо уделять больше внимания вопросам оценки результатов реализации
государственных программ и комплексных национальных стратегий.
Во-вторых, аудит государственных программ должен осуществляться
компетентным органом, обладающим всей информацией, необходимой для его
проведения. Практика свидетельствует, что оптимальным вариантом
в большинстве случаев является проведение аудита специалистами
независимого органа, хорошо владеющими методологией и инструментарием
проведения оценки государственных программ, и подключение к оценке
сторонних экспертов, когда это необходимо, для ответа на отдельные
конкретные вопросы. При этом данный орган должен быть отделен от линейных
министерств и ведомств (включая ведомства финансово-экономического блока).
В-третьих, развитие аудита государственных программ должно
рассматриваться не само по себе, а в связке
с инструментами стратегического планирования. При принятии решений
об использовании новых механизмов стратегического планирования необходимо
одновременно предусматривать механизмы их мониторинга и аудита.
Адекватная организация аудита государственных программ поможет своевременно
оценить получаемый эффект и обеспечить необходимую коррекцию действий для
достижения оптимальных результатов в интересах национального развития.
С переходом к
государственному аудиту произойдет не только смена термина «финансовый
контроль» на «аудит», но и сущность и содержание контрольной деятельности
государства в сфере финансов претерпят соответствующие изменения. В новых
условиях государственный аудит преимущественно ориентируется на профилактику недостатков
и нарушений в системе управления государственными финансовыми ресурсами и
активами путем активизации экспертно-аналитической деятельности.
Аудиторская деятельность
государства предполагает выражение аудиторского мнения относительно
эффективности деятельности подконтрольных объектов по управлению финансовыми
ресурсами государства, выявление причин и последствий допущенных недостатков и
нарушений, выработку конкретных рекомендаций по повышению уровня финансовой
дисциплины. Объективная необходимость перехода к международным стандартам
аудиторской деятельности государства актуализирует задачу создания единой
методологической базы по всем видам аудита. На сегодня необходима разработка
методологического обеспечения и практического внедрения таких видов аудита,
как, IT-аудит, экологический аудит, аудит устранения последствий катастроф и
т.д.
Данные направления на
сегодняшний день не получили должного развития в республике, несмотря на их
прогрессивное развитие в большинстве стран мира. Государство в лице органов
государственного аудита осуществляет контроль, направленный на проверку
законности и правильности расходования бюджетных средств целям и объемам,
предусмотренным в планах. Тем самым, в новых условиях, существенно расширяет
сферу ответственности администраторов государственных и отраслевых программ
перед обществом.
Следовательно, появится насущная необходимость к
осуществлению оценки действующих механизмов хозяйствования и выработке
конкретных рекомендации по более результативному, экономному и эффективному
планированию и расходованию бюджетных средств и активов государства. Итогом
деятельности органов государственного аудита является информация,
представляемая: ежеквартально Президенту Республики Казахстан; ежегодно
Парламенту Республики Казахстан; постоянно, посредством средств массовой
информации, населению об эффективности работы органов государственного
управления по использованию общественной собственности.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ:
1.
Суйц В.П., Смирнова
Л.Р., Дубровина Т.А. Аудит общий, банковский, страховой. – М.: ИНФРА-М, 2005
2.
Рябухин С.Н., Климантов
С.Б. Аудит эффективности государственного сектора экономики. – М.: Триада Лтд,
2005
3.
Гапоненко А.Л.,
Панкрухин А.П. Стратегическое управление. - М.: Омега-Л, 2004.
4.
Степашин С.В. Новые
задачи – новые способы решения. – журнал
«Финансовый контроль» № 1, 2004
5.
Родионова В.М.
Финансовый контроль – М.: ФБК ПРЕСС , 2002
6.
Государство и муниципальные финансы. Учебное пособие.
Под ред. Поляка Г.Б. – М.: ЮНИТИ-ДАНАЯ, 2004