Экономические науки/ 3.Финансовые отношения.

К.е.н., доцент Іляшенко А.Х.

Класичний приватний університет, Україна

Обґрунтування пропозицій щодо внесення змін до законодавства про місцеве самоврядування та бюджетного законодавства

Із метою підвищення узгодженості процесу бюджетного планування та прогнозування з державним плануванням і прогнозуванням соціально-економічного розвитку, орієнтованого на чітке визначення стратегічних пріоритетних завдань і досягнення конкретних результатів соціально-економічного розвитку, пропонується внести зміни до гл. 4 Бюджетного кодексу України, доповнити статтями про застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі та про складання прогнозу бюджету на наступні три бюджетні періоди. Зокрема, необхідно перейти до складання прогнозу бюджету на наступні три бюджетні періоди як на рівні розпорядників бюджетних коштів, так і на рівні державного та місцевого бюджетів, визначення складових програмно-цільового методу у бюджетному процесі, а саме бюджетної програми, відповідального виконавця бюджетної програми, результативних показників бюджетної програми, паспорту бюджетної програми, розкрити їх сутність і механізм застосування. Проведення оцінювання ефективності бюджетних програм на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про їх виконання дасть змогу забезпечити застосування відповідних результатів при визначенні обсягів бюджетних призначень. Застосування програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів сприятиме підвищенню ефективності використання бюджетних коштів [2].

Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм. Бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з відповідними положеннями Бюджетного кодексу України. Відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням із Міністерством фінансів України або місцевим фінансовим органом на рівні місцевих бюджетів. Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника. Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове й ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень. Результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінювання ефективності бюджетної програми і включають кількісні та якісні показники, які визначають результат виконання бюджетної програми, характеризують перебіг її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань. Такі показники повинні підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку. Перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі встановлених Міністерством фінансів України вимог. На всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінювання ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів. Оцінювання ефективності бюджетних програм здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів і звітах про виконання паспортів бюджетних програм. Організаційно-методологічні засади оцінювання ефективності бюджетних програм визначаються Міністерством фінансів України. Результати оцінювання ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства, є підставою для прийняття рішень щодо внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій проекту бюджету на плановий бюджетний період та прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм.

Складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та бюджетні повноваження на майбутні зобов'язання потребує затвердження у Бюджетному кодексі України відповідного порядку. Удосконалення середньострокового бюджетного планування місцевих бюджетів пов'язане з бюджетними процедурами середньострокового бюджетного планування в цілому в країні, тому необхідно розглянути відповідні зміни щодо вдосконалення планування та прогнозування державного бюджету. Міністерство фінансів України за участю Міністерства економіки України, Національного банку України, а також головних розпорядників коштів державного бюджету складає прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, який ґрунтується на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних і програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах.

Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради України разом із проектом закону про Державний бюджет України, уточнюється на підставі прийнятого закону про Державний бюджет України та схвалюється Кабінетом Міністрів України у місячний строк із дня опублікування закону про Державний бюджет України.

Головні розпорядники коштів державного бюджету, виходячи з прогнозних обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, доведених Міністерством фінансів України разом з інструкцією з підготовки бюджетних запитів, складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних і програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм із визначенням очікуваних результатів діяльності. Такі плани діяльності щорічно приводяться у відповідність із показниками державного бюджету на плановий бюджетний період і прогнозом Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Із метою досягнення поставлених цілей головні розпорядники коштів державного бюджету формують бюджетні програми (з урахуванням строку їх реалізації) на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди.

Показники проекту Державного бюджету України на бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій.

Згідно з новою редакцією Бюджетного кодексу України Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад складають і схвалюють прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до прогнозних і програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, державних цільових програм, який ґрунтується на прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди включає прогнозні показники місцевого бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування, а також прогнозні показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів). Прогноз зазначеного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих рад разом із проектом рішення про місцевий бюджет, уточнюється на підставі схваленого Кабінетом Міністрів України прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди та прийнятого рішення про місцевий бюджет і схвалюється Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад [3].

За бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій, Законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) можуть надаватися бюджетні повноваження на майбутні зобов'язання. Бюджетні повноваження на майбутні зобов'язання передбачають повноваження на взяття зобов'язань, платежі за якими здійснюватимуться у наступних бюджетних періодах відповідно до бюджетних призначень, які визначаються за такими бюджетними програмами щорічно до завершення виконання інвестиційних програм (проектів) з урахуванням відповідних прогнозних показників, встановлених цією статтею.

Для здійснення програм і заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів і розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Головні розпорядники коштів Державного бюджету України визначаються відповідно до Бюджетного кодексу України та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до порядку, встановленому для головних розпорядників коштів державного бюджету [1].

Ст. 23 Бюджетного кодексу України визначає особливості встановлення бюджетних призначень, а саме необхідність наявності відповідного бюджетного призначення для будь-яких бюджетних зобов'язань і платежів з бюджету. Якщо в процесі виконання бюджету зміна обставин вимагає менших бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів, Міністр фінансів України (керівник місцевого фінансового органу) приймає рішення про приведення у відповідність бюджетного призначення Державного бюджету України (місцевого бюджету). Кабінет Міністрів України (Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація, виконавчий орган відповідної місцевої ради) у двотижневий строк подає до Верховної Ради України (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради) у встановленому порядку пропозиції про приведення у відповідність бюджетних призначень Державного бюджету України (місцевого бюджету). Витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке надає право провадити їх виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету згідно із законодавством, якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше. Пропозиції про внесення змін до бюджетних призначень подаються та розглядаються у порядку, встановленому для складання проекту бюджету. Витрати відповідно до внесених до бюджетних призначень змін здійснюються лише після набрання чинності відповідним законом (рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради), яким внесено такі зміни, крім випадків, визначених Бюджетним кодексом України.

Стосовно внесення змін до Бюджетного кодексу України в частині вдосконалення бюджетного процесу та запровадження середньострокового бюджетного планування, чинну редакцію ст. 23 пропонується доповнити такими положеннями. У межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним і спеціальним фондами бюджету перерозподіл видатків у розрізі економічної класифікації видатків бюджету здійснюється Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) за обґрунтованим поданням головного розпорядника бюджетних коштів. Інші зміни розмірів, мети та обмеження в часі бюджетних призначень регулюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), крім випадків, передбачених Бюджетним кодексом України.

Бюджетним кодексом України пропонується встановити заборону без внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) щодо збільшення бюджетних призначень за загальним і спеціальним фондами державного бюджету (місцевого бюджету) [4].

Вказані підходи до зміни бюджетного законодавства України в частині вдосконалення бюджетного процесу планування та прогнозування бюджетних показників відповідають практиці європейських країн, що наближує Україну до Європейського Союзу у сфері бюджетно-податкової політики.

Література.

1. Закон України "Про державні цільові програми" від 18.03.2004
№1621-ІV.

2. Закон України "Про Державний бюджет України на 2008" - К., 2009.

3. Закон України "Про Державний бюджет України на 2009" - К., 2010.

4. Закон України "Про Державний бюджет України на 2010" - К., 2011.