Государственное управление /2. Современные технологи управления

Овчаренко В.А.

Донецкий государственный университет управления, Украина

Управление безопасностью на основе оценки

и формирования потенциалов

Изменение характера угроз существенно сказывается на планировании сил в сфере национальной безопасности и ресурсном обеспечении многих стран. Отсутствие четко определенного врага и даже вариантов его действий приводит к постепенному переходу от планирования, ориентированного на угрозы, к планированию, ориентированному на потенциалы. В новых условиях, когда нельзя определить силы и средства противника, временные рамки и место их применения, теряется смысл в подготовке к отражению конкретных угроз.

«Теракты 11 сентября можно было предотвратить, если бы спецслужбы США делились друг с другом информацией. (...) Об этом говорится в докладе, подготовленном совместно комитетами по разведке двух палат американского конгресса. (...) В объемном 800-страничном документе утверждается, что подготовку к терактам не удалось вовремя обнаружить из-за неразберихи во взаимодействиях американских спецслужб. Еще за два года до трагического сентябрьского дня ЦРУ располагало сведениями об экстремистских взглядах двух проживавших в США саудовцев - Халида Мидхара и Наваха Аль-Хазми (11 сентября они стали пассажирами рухнувшего на Пентагон «Боинга-747»). Оба с 2000 г. вращались в мусульманских кругах в Сан-Диего, в которые были внедрены агенты ФБР. Мало того, у одного из этих агентов саудовцы снимали квартиру. ФБР располагало компрометирующими сведениями о них, но лишенное информации, имеющейся у ЦРУ, не смогло сделать выводы о реальности угрозы с их стороны. Кроме того, не делилось информацией и Агентство национальной безопасности, занимающееся глобальным прослушиванием и имеющее записи подозрительных разговоров этих саудовцев еще с 1999 года» [1].

Данный пример свидетельствует о том, что управление безопасностью на основе оценки угроз может быть неэффективным даже при выполнении условий их объективной оценки и наличия всех видов ресурсов (от организационных – до финансовых) для их устранения. В представленном примере основной причиной отсутствия адекватного ответа системы является недостаточный уровень связности между элементами и компонентами подсистемы, функцией которой является устранение угрозы в режиме реального времени.

Вопрос об изменении основного подхода к управлению безопасностью (от планирования до реализации) стал актуальным именно после терактов 11.09.2001 г. Управление на основе оценки угроз признано неэффективным. При этом реализуется поиск новых вариантов управления безопасностью, один из которых – управление на основе потенциалов.

Планирование, ориентированное на потенциалы, не является новостью, однако оно никогда раньше не было настолько насущной необходимостью. Начиная с 2001 г., оно провозглашено основным подходом к планированию обороны США. В сущности, такие же изменения происходят в Великобритании. Другие страны остаются более консервативными в своих доктринах. Однако в целом возможно, что попытки других стран определить конкретного противника и настроить против него оборону и силы безопасности являются не более, как самообманом и попыткой создать искусственное ощущение безопасности.

В работе «Стратегия и тактика национальной безопасности: зарубежный опыт, проблемы и перспективы Украины» [2] отмечается, что базовых подходов к планированию, ориентированному на потенциалы, всего два: можно пытаться либо минимизировать затраты, необходимые для защиты, исходя из необходимости выполнения определенного ряда задач, либо минимизировать возможные пробелы в защите, исходя из имеющихся ресурсов (рис. 1). В частности, США могут себе позволить обеспечение максимальной защиты, не считаясь с необходимыми для этого ресурсами. Остальные страны вынуждены определять для себя приемлемый уровень риска и стараться обеспечить его за минимальные средства.

Рис. 1. Подходы к управлению безопасностью на основе потенциалов

Эта дилемма касается как вооруженных сил, так и правоохранительных органов и спецслужб, а также всех других силовых институтов: необходимо решать, сколько безопасности будет достаточно, чтобы она не разрушила своим весом страну? Очевидно, что тотальная защита от массы неопределенных, однако ограниченных по интенсивности угроз может быть заменена небольшой, но гибкой и способной к быстрой реакции системой безопасности. Исходя из этого, основными критериями эффективности системы безопасности страны и ее отдельных институтов становятся гибкость, управляемость, скорость реакции и владение информацией.

Другим направлением решения проблем, связанных с необходимостью перехода к планированию, ориентированному на потенциалы, является объединение международных усилий. Хорошим примером, если говорить о военной безопасности, является создание сил реагирования НАТО. Идея создания этих сил состоит в том, что для решения широкого ряда задач военной безопасности сразу всех членов Альянса достаточно армейской бригады (точнее, по терминологии США, бригадной боевой группы в составе 5-и тыс человек в зависимости от задачи) и соответствующего количества авиационных и морских сил поддержки. Однако есть три важных обстоятельства, которые делают эти силы недосягаемой роскошью для каждого отдельного члена НАТО (кроме США). Эти силы должны быть способны, во-первых, к развертыванию на любом театре военных действий на большом расстоянии от мест базирования как при благоприятных, так и при неблагоприятных условиях, во-вторых, сделать это в любой момент на протяжении семи дней, и, в-третьих, действовать автономно в течение месяца. Чтобы обеспечить себе такой потенциал, страны Альянса объединили усилия. Что характерно: сухопутный и морской компоненты сил реагирования НАТО состоят исключительно из европейских подразделений, включая Францию, которая официально не приобщается к интегрированным воинским структурам. Это говорит о том, что все ведущие европейские страны воспринимают идею планирования, ориентированную на потенциал, как императив времени [2].

Более того, исходя из новых задач коллективной обороны в рамках НАТО, было сформулировано универсальное правило композиции сил для каждой отдельной страны-члена, которое было официально утверждено на Стамбульском саммите Альянса в 2004 г. и введено в систему коллективного оборонительного планирования. Это правило известно как «правило 40 и 8». Его значение состоит в следующем: 40% сухопутных сил страны вместе с силами воздушной и морской поддержки должны быть способны к развертыванию на расстоянии от мест дислокации, причем пятую часть этих сил, или 8% от общего количества сухопутных сил вместе с силами поддержки, страна должна быть способна держать в состоянии готовности за пределами национальной территории. Такое правило композиции, сформулированное безотносительно к конкретным угрозам, служит наглядным примером планирования, ориентированного на потенциалы. Таким образом, поиск универсальных закономерностей и правил является первым шагом в процессе перехода от управления, ориентированного на угрозы, к управлению, ориентированному на потенциал.

Ориентированные на потенциал принципы планирования могут быть (и, достоверно, будут) распространены и на другие силовые структуры. Если проанализировать доктринальные документы стран Центральной и Восточной Европы, в особенности, касающиеся развития возможностей раннего выявления и предотвращения угроз, можно заметить явное возложение данных функций на коллективные возможности НАТО. В рамках Альянса не существует коллективных разведывательных структур, однако политическое родство демократических стран и единые правила защиты информации позволяют осуществлять эффективный обмен разведывательными данными. Интересы Альянса в этой сфере могут быть обеспечены разведывательными органами нескольких ведущих стран, в первую очередь, США. Страны НАТО, не имеющие ресурсов и времени для развертывания собственных разведывательных сетей, могут полагаться на коллективный потенциал в этой сфере безотносительно к конкретным угрозам [2].

Немаловажной проблемой, возникающей в результате привлечения к доктринам положений о планировании, ориентированных на потенциалы, является сложность обоснования затрат для законодателей и общества. Исполнительной ветви власти, как правило, тяжело объяснить необходимость затрат на угрозы, которые будто бы существуют, однако не могут быть определены. В определенной степени, появление таких категорий, как «возможный / потенциальный противник» или «иллюстративный сценарий применения сил» было попыткой скрыть невозможность определения фактической угрозы с целью сохранить необходимый уровень затрат на безопасность и оборону, которые при других условиях тяжело было бы объяснить [2].

Новые подходы к планированию проявятся в попытках многих стран НАТО обеспечить интегральное управление сектором безопасности, которое бы исключало дублирование усилий и ресурсов. Интегральность управления позволяет определять приоритеты для направления ресурсов, когда государством определены общие затраты на сектор безопасности.

В свое время такое изменение состоялось на уровне Министерства обороны Украины. Отказ от распределения ресурсов по нормам годового потребления отдельных частей позволил развивать приоритетные направления, направляя туда дополнительные ресурсы и сокращая затраты на менее приоритетных направлениях. Распространение такого подхода на весь сектор безопасности позволило бы осуществить его реструктуризацию в соответствии с новыми задачами.

Оптимизация ресурсов в рамках сектора безопасности, очевидно, должна предусматривать создание гибких механизмов реагирования на непредвиденные ситуации, которые будут опираться на адекватные механизмы своевременного получения и корректного анализа информации. Определенной проблемой является выбор информационной модели для сектора безопасности. С одной стороны, информация должна быть максимально полной и широкой, с другой – средства ее получения не должны быть отягощающими и разрушительными для страны. Другими словами, к системам получения информации в условиях перехода к планированию, ориентированному на потенциалы, можно применить те же самые правила, аналогичное композиции сил: никакая система безопасности не может быть тотальной, так как ни одна страна этого не выдержит. Кроме того, существует естественная граница в способности любой системы воспринимать и перерабатывать информацию. Речь, очевидно, может идти о самой возможности получения максимально полной информации по определенным направлениям, на которых аналитические структуры ожидают обострения ситуации.

Литература:

1. Время новостей [Электронный ресурс] №135, 25 июля 2003. – Теракты 11 сентября можно было предотвратить. – Режим доступа: http://www.vremya.ru/print/76134.html.

2. Стратегія і тактика національної безпеки: зарубіжний досвід, проблеми та перспективи України: Вип.36 / За заг.ред. академіка НАН України В.П. Горбуліна. –К.: 2006. - С.89-104.