К ВОПРОСУ ОБ ОБЪЕКТАХ НОРМОКОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

к.ю.н., доцент кафедры конституционного и

 муниципального права юридического факультета

Российского университета дружбы народов, РФ, г. Москва

Ярошенко Наталья Ивановна

 

         С начала 90-х годов в России наблюдается развитие законодательной деятельности органов государственной власти и нормотворчества органов местного самоуправления. Принятые нормативные и ненормативные акты являются объектами нормоконтроля. Однако, пробельность, противоречивость и недостаточная конкретизация законодательной основы нормоконтроля, отсутствие четкого разграничения компетенции в данной сфере между ветвями судебной власти, неопределенность в видах правовых актов, подлежащих проверке соответствующими судами, и правил подсудности создали препятствия для эффективного осуществления нормоконтроля.

         При осуществлении нормоконтроля субъекты оценивают различные объекты нормоконтроля. В большом толковом словаре русского языка слово «объект» трактуется как явление, предмет, лицо, на которое направлена чья-либо деятельность, чье-либо внимание и т.п.[1] В широком смысле объект нормоконтроля – это деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В узком смысле объект нормоконтроля – это правовой акт или действия (бездействие), проверка которых относится к компетенции того или иного субъекта нормоконтроля. Объектами нормоконтроля являются не только правовые акты, но специальные действия правового характера. При этом объекты конституционного контроля подлежат рассмотрению в Конституционном Суде РФ либо Конституционных (Уставных) судах субъектов Федерации в зависимости от объекта, а объекты нормоконтроля – иными органами (судами общей юрисдикции, арбитражными судами и др.). К объектам нормоконтроля относятся Конституция РФ, Конституции (Уставы) субъектов Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, подзаконные акты, в том числе и ведомственные нормативные акты, акты органов местного самоуправления, акты Совета Федерации и Государственной Думы, договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации либо между органами государственной власти субъектов Федерации, правовые акты Правительства РФ, Указы Президента РФ[2]. Как отмечают В.О. Лучин и А.В. Мазуров судебный контроль за Указами Президента представляет собой их непосредственное (безотносительно к защите прав конкретных лиц) оспаривание на предмет соответствия Конституции и закону.[3] В целом все объекты нормоконтроля непосредственно затрагивают права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, и только в ходе осуществления нормоконтроля происходит реальное восстановление нарушенных прав и свобод и установление истины по делу.

         В.В. Бриксов выделяет две модели теоретико-правового регулирования объектов судебного конституционного контроля: централизованную и смешанную.[4] Учитывая, что объекты нормоконтроля разнообразны и включают объекты конституционного контроля, то имеет место смешанная модель теоретико-правового регулирования объектов нормоконтроля и законодательные формы конституционно-правового регулирования также весьма разнообразны. Это не только Конституция РФ, федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции РФ, но и процессуальные нормы (например, Гражданский процессуальный кодекс РФ, регламентирующий процессуальные вопросы), и специальные законы, как федеральные, так и законы субъектов Федерации. Несмотря на огромный массив законодательства, осуществляющий конституционно-правовое регулирование объектов нормоконтроля, на практике  существует проблема разграничения объектов нормоконтроля и компетенции в области судебного нормоконтроля. Без решения этого вопроса ограничивается доступ к правосудию, создается препятствие для реализации конституционного права на судебную защиту.

         При осуществлении нормоконтроля объекты нормоконтроля оцениваются с точки зрения конституционности и законности. В литературе высказана точка зрения о двух критериях конституционности объектов федерального судебного конституционного контроля – основном (самостоятельном) и солидарном.[5] Автор считает возможным на основании этой точки зрения выделить критерии конституционности и законности объекта нормоконтроля, которые по справедливому замечанию Г.Т. Чернобель, не совпадают.[6] В большом толковом словаре слово «критерий» определяется  как признак, на основании которого производится оценка, определение или классификация чего-либо.[7] Критерии конституционности и законности объекта нормоконтроля – это нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, проверка на соответствие которых относится к компетенции судебных органов и иных субъектов нормоконтроля. Критерии конституционности и законности объекта нормоконтроля также можно подразделить на основные и солидарные и причем федерального значения и субъекта Федерации. К основным критериям конституционности федерального значения будут относиться Конституция РФ и законы о поправках к ней,  федеральные конституционные законы, международные договоры, к уровню субъекта Федерации - Конституции (Уставы) субъектов Федерации. К критериям законности федерального значения - федеральные законы, подзаконные акты, уровня субъекта Федерации – законы субъектов Федерации, муниципальные правовые акты. К солидарным критериям конституционности федерального значения отнесем позиции Конституционного Суда РФ, уровня субъекта Федерации - решения Конституционных (Уставных) судов субъектов Федерации, к солидарным критериям законности - решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов[8]. В.В. Бриксов, Т.Э. Шуберт подразделяют критерии конституционности на формальные и содержательные (материальные).[9] Автор согласна с такой точкой зрения. Критерии законности и конституционности – это базовая категория в рамках исследования любого объекта нормоконтроля, анализа его проблем, выработки предложений по их решению на разных уровнях. Формальные критерии законности  и конституционности относятся к актам как юридически значимым действиям (бездействию) либо документам в целом. Материальные критерии законности и конституционности - к содержанию актов как документа в целом, так и их частей. Формальные критерии законности  и конституционности – это 1) компетенционные требования к субъекту издания (принятия и т.д.) акта; 2) требования к форме акта; 3) процедурные требования к изданию (принятию и т.д.) акта. Все остальные требования будут относится к содержательным критериям законности и конституционности, например, условия реализации прав и обязанностей, объект правового регулирования, круг субъектов права и др.[10]

         Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская выделяют конституционные критерии акта и критерии законности акта. К конституционным критериям акта относят: а) отражение конституционных идей и принципов; б) правильное использование конституционных понятий и терминов; в) принятие акта соответствующим органом (должностным лицом); г) учет места акта в правовой системе; д) правильный выбор формы акта; е) соблюдение процедуры принятия и вступления акта в силу; ж) соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права; з) корреляция объема и содержания нормы Конституции РФ и нормы соответствующего закона. Критерии законности акта следующие: а) правомочность субъекта, принимающего акт; б) соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; в) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу; г) правильный выбор формы акта. Причем все названные критерии должны использоваться вместе и в отношении всех видов правовых актов, как нормативных, так и не нормативных. …Для оценки законности подзаконных актов акцент необходимо сделать на выяснении правомочности субъекта издавать акт, обоснованности выбора им формы акта, адекватности содержания акта объему полномочий  органа.[11] Таким образом, объекты нормоконтроля разнообразны, имеют свои особенности, которые необходимо учитывать при исследовании, законодательном регламентировании и правоприменении.

         Процедура нормоконтроля связана с нормативностью акта, поскольку оцениваются и учитываются элементы нормативности, что позволяет делить акты на нормативные и ненормативные, то есть делить объекты нормоконтроля. Вообще нормативность – это одно из свойств права, которое «выражает общеобязательность правовых требований, закрепляет масштаб поведения людей, знаменует единство государственных  и правовых установлений».[12] Основываясь на точках зрения С. Братуся[13], А. Мицкевича[14], выделим элементы нормативности акта: 1) действие правил поведения, принятых уполномоченными органами и регулирующих конкретные правоотношения независимо от воли исполнителя; 2) обязательность для  неопределенного круга лиц; 3) неоднократность применения.

         На сегодняшний день, по мнению Т.Г. Морщаковой,[15] Д.Н. Бахрах и А.Л. Буркова,[16] большой интерес для науки и правоприменительной практики представляет вопрос о разграничении нормативных и ненормативных актов. Разграничение повлияет на развитие законодательства о нормоконтроле, облегчит работу правоприменителей, позволит разграничить полномочия судов в области нормоконтроля по форме акта. От определения объектов нормоконтроля будет зависеть и компетенция тех или иных субъектов нормоконтроля. Поскольку, как отмечает М.А. Митюков, неуточнение в законодательстве субъектов Федерации характера подконтрольных актов конституционным (уставным) судам субъектов порождает проблему соотношения компетенции органов конституционного правосудия и судов общей юрисдикции.[17] Проблема определения подконтрольных актов характерна для всех видов нормоконтроля.

         А.Л. Парфентьев описывает процедуру последовательного определения нормативности, условно разделяя на два этапа: 1) нормативность определяется по виду акта, 2) если нельзя, то она определяется по существенным особенностям таких обязательных компонентов, как адресат, деяние, время действия и объект права.[18] Д.А. Керимов предлагает установить в законодательном порядке правила различия между нормативными и ненормативными правовыми актами по форме выражения (наименование, структура, наличие обязательных реквизитов и т.д.), степени юридической силы, порядку издания, обнародования и вступления в действие отдельно для актов нормативно-правового и отдельно для актов ненормативно-правового характера каждого органа государственной власти.[19] М.Г. Кубатаев проблему отличия ненормативных указов от распоряжений предлагает решить с помощью принятия самостоятельного акта, например, указа, закрепляющего перечень вопросов, по которым должны приниматься ненормативные указы, и перечень, в соответствии с которым должны издаваться распоряжения.[20] Проблема определения нормативности связана еще и с отсутствием законодательного определения «нормативный правовой акт» на федеральном уровне. Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.[21] Разделяя точку зрения С.А. Иванова, Л.В. Четвериковой,[22] считаем необходимым принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» для упорядочения системы правовых актов, в целях закрепления базового перечня вопросов регулирования исключительно законами, для детализации предметов законов и Указов Президента РФ, что позволит четко установить пределы подзаконного нормотворчества и введет его в строго определенные рамки. Ввиду отсутствия указанного закона ряд субъектов Федерации – Воронежская, Белгородская, Челябинская, Свердловская область, Республика Саха (Якутия), г.Москва и др. – принял свои законы о нормативных правовых актах субъекта Федерации, что является весьма положительным моментом в сфере нормоконтроля, способствующим реализации конституционного права граждан на судебную защиту ввиду четкого разграничения объектов нормоконтроля, хотя в целом конституционные (уставные) суды субъектов осуществляют формально-юридическую защиту конституций (уставов) субъектов Федерации, поскольку их решения могут быть отменены.


[1]     Кузнецов С.А. Новейший большой толковый словарь русского языка. - Спб.: Норинт, 2008. - С. 693.

[2]     Ярошенко Н.И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности: монография / Н.И. Ярошенко. - Пермь: Книжный формат, 2010. - С.25-26.

[3]     Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики. - М., 2000. - С.87.

[4]     Бриксов В.В. Объекты федерального судебного конституционного контроля: проблемы теории и практики: Автореф. дис… кандид. юрид. наук. - М., 2002. - С.18.

[5]     Бриксов В.В. Объекты федерального судебного конституционного контроля: проблемы теории и практики: Автореф. дис… кандид. юрид. наук.  -М., 2002. - С.10-11.

[6]     Конституция, закон, подзаконный акт / отв ред. Тихомиров Ю.А. - М., 1994. - С.39.

[7]     Кузнецов С.А. Новейший большой толковый словарь русского языка. - Спб.: Норинт, 2008. - С.471.

[8]     Ярошенко Н.И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности: монография / Н.И. Ярошенко. - Пермь: Книжный формат, 2010. - С.27-28.

[9]     Бриксов В.В. Указ. соч. - С.20; Шуберт Т.Э. Конституционный контроль в СССР: Автореф. дис… кандид. юрид. наук. - М., 1991. - С.6.

[10]    Ярошенко Н.И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности: монография / Н.И. Ярошенко. - Пермь: Книжный формат, 2010. - С.29.

[11]    Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. - М., 1999. - С.335-337.

[12]    Кудрявцев В.Н., Васильев А.М. Право: развитие общего понятия // Советское государство и право. - 1985. - № 7. - С.7.

[13]    Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерки теории). - М.: Городец-издат, 2001. - С.42-59.

[14]    Мицкевич А.В. Избранное. -  М., 2010. - С.42-50.

[15]    Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.1998 № 134-О «По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1998. - №46. – Ст.5701. (Особое мнение судьи Морщаковой Т.Г.).

[16]    Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Акты правосудия как источник административного права // Журнал российского права. -  2004. -  № 2. - С.12, 13.

[17]    Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. нормативные акты / Отв. ред. – проф. М.А. Митюков. М., 1999. - С.30.

[18]   Парфентьев А.Л. Нормативно-правовое предписание и его виды. - М., 1980. - С.19, 20.

[19]    Керимов Д.А. Законодательная  техника. Научно-методическое и учебное пособие. - М., 2000. - С.37.

[20]    Кубатаев М.Г. Правовые акты Президента Российской Федерации: Автореф. дис. … кандид. юрид. наук. - М., 2001. - С.23.

[21]    Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская юстиция. - 2003. - № 2.

[22]    Иванов С.А.  Соотношение закона и подзаконных нормативных правовых актов: Автореф. дис… кандид. юрид. наук. - М., 2001. - С.11; Четверикова Л.В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам Республики Коми): Автореф. дис… кандид. юрид. наук. - СПб., 1998. - С.8.