Право/9. Конституционное право

Устинов А.А.

Пермский институт ФСИН России, Россия

Муниципальная безопасность: понятие и структура

Потребность в безопасности является жизненно важной для человека и представляет собой один из основных факторов развития общества. На протяжении истории целью всех социальных систем является обеспечение состояния, при котором личность, общество, государство имеют возможность свободно развиваться, осуществлять свои права и законные интересы.

В соответствии с Федеральным законом «О безопасности» в зависимости от объекта выделяется безопасность личности, общества и государства. Данное разделение достаточно условно, т.к. виды безопасности взаимообусловлены – без государственной и общественной безопасности не может идти речи о безопасности личности, и, наоборот, обеспечение безопасности личности является целью государственной и общественной безопасности.

Важную проблему представляет собой обеспечение безопасности на муниципальном уровне. Большинство теоретических разработок касается безопасности на национальном уровне, а степень разработанности проблем муниципальной безопасности явно недостаточна. Для определения целей и задач органов государственной власти и местного самоуправления по защите населения и территории муниципального образования от угроз различного рода необходимо дать анализ понятия муниципальной безопасности.

Данное понятие уже встречалось в некоторых работах, например, В.С. Мышкин предлагал ввести его в понятийный аппарат муниципального права, обосновывая это необходимостью повышения ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством в области обеспечения прав и законных интересов человека [1]. Некоторые авторы подвергают сомнению целесообразность выделения понятия «муниципальная безопасность», считая вопрос о данном понятии «по крайней мере, дискуссионным»[2]. Однако, на наш взгляд, муниципальную безопасность вполне правомерно выделить как один из видов безопасности в зависимости от территориального уровня, наряду с глобальной, национальной, территориальной, локальной безопасностью.

В обоснование этого можно указать, что муниципальная безопасность обладает всеми элементами, традиционно выделяемыми в теории для каждого вида (уровня) безопасности: объектом безопасности; обстоятельствами, угрожающими безопасности; субъектами обеспечения безопасности; силами и средствами субъектов обеспечения безопасности [3], что будет показано ниже. Выделение муниципальной безопасности позволяет придать завершенный вид многоуровневой системе безопасности. Во-первых, вся территория Российской Федерации складывается из муниципальных образований, и, по мнению ряда авторов, местное сообщество является «основной ячейкой организации общества» [4]. Следовательно, без обеспечения их безопасности не может идти речи о региональной и национальной безопасности. Во-вторых, местное самоуправление – гораздо более близкая к населению форма организации общества, чем государственная власть, позволяющая учитывать специфику каждого местного сообщества, в том числе и в области его безопасности. Ни в коем случае не умаляя роли государственной власти в обеспечении безопасности на муниципальном уровне, следует подчеркнуть, что основные мероприятия по обеспечению безопасности населения и территории должны проводиться и проводятся на практике именно в границах муниципального образования, на уровне, наиболее приближенном к населению с его жизненно важными интересами. Однако вполне правомерное выделение муниципальной безопасности в качестве одного из ее уровней совсем не означает, что органы местного самоуправления должны являться единственным или основным субъектом ее обеспечения.

Объектом муниципальной безопасности, по нашему мнению, является муниципальное образование – сложная публично-правовая система, элементами которой являются субъекты и объекты местного самоуправления. К составным элементам муниципального образования относятся: территория, очерченная границами; поселенческообразующий инфраструктурный комплекс, находящийся в муниципальной собственности; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть. Субъект местного самоуправления – территориальный публичный коллектив, складывающийся из граждан и местных сообществ, органов местного самоуправления, организаций территориального общественного самоуправления [5].

Социальной основой муниципального образования является местное сообщество. Данная категория в федеральном законодательстве не употребляется, однако ее можно встретить в нормативных актах некоторых субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Местное сообщество определяется, например, в уставе г. Перми как население, проживающее на территории муниципального образования и объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения [6]. Его признаками являются: компактность постоянного или преимущественного проживания населения на определенной территории, обозначенной географическими, экономическими, экологическими и иными границами; относительная ресурсная обеспеченность для удовлетворения основных потребностей населения; устойчивая способность к воспроизводству территориальной группы населения, среды жизнедеятельности за счет внутренних и внешних ресурсов системы; осознание большинством жителей своей принадлежности к местному сообществу, их социальная самоидентификация; наличие общих потребностей в организации условий производства, проживания, психологического комфорта и безопасности, отдыха; наличие элементов самоуправления [7]. Население, составляющее местное сообщество, заинтересовано в защищенности своих интересов, от чего зависит устойчивое развитие всего муниципального образования. Следовательно, безопасность является социально ценным состоянием местного сообщества, определяющим деятельность органов местного самоуправления, государственной власти, общественных объединений и отдельных граждан.

Тем не менее, местное сообщество само по себе не является субъектом правоотношений и может получить легитимацию только в форме муниципального образования. Поэтому не следует считать местное сообщество самостоятельным объектом муниципальной безопасности, тем более что муниципальное образование не сводится к местному сообществу, включая также территорию, промышленный комплекс, ресурсы и т.д.

Вопрос о субъектах муниципальной безопасности требует особого рассмотрения. В настоящее время налицо тенденция расширения компетенции органов местного самоуправления в данной сфере. Еще раньше высказывались мнения о целесообразности «муниципальной ответственности» за обеспечение муниципальной безопасности, в частности пожарной безопасности муниципальных образований [8].

По мнению автора, неверно возлагать ответственность за обеспечение муниципальной безопасности полностью или преимущественно на местное самоуправление. Во-первых, это противоречит Конституции Российской Федерации. Безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, а гарантом защиты прав и свобод человека и гражданина, согласно ст. 2 и ст. 45 Конституции Российской Федерации, является именно государство. Обеспечение безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, относится к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «О безопасности», хотя и относит органы местного самоуправления к субъектам безопасности, все же отводит главную роль в данной сфере органам государственной власти Российской Федерации. Во-вторых, практика показывает, что самостоятельное обеспечение безопасности органами местного самоуправления зачастую неэффективно в силу отсутствия реальных возможностей, главным образом – финансовых. В-третьих, система безопасности в любой сфере подразумевает единую вертикаль управления. Органы же местного самоуправления, в силу ст. 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти, что создает проблему обеспечения единства системы безопасности в масштабах страны.

По мнению многих авторов, вопросы безопасности по своей природе являются государственными полномочиями. Н.Л. Пешин указывает, что основной задачей государства является обеспечение безопасности, и в силу этого «полицейская защита» или «противопожарная безопасность» вряд ли могут быть вопросами местного значения [9]. С.М. Миронов также считает безопасность государственным по своей сущности вопросом, и государству не следует перекладывать «вниз» ответственность за ее обеспечение[10]. Данная позиция подтверждается результатами социологических исследований. Исследование, проведенное Институтом современного развития в 2008 г., показало, что практически все представители муниципальных сообществ и большая часть представителей региональных органов власти высказываются за передачу вопросов безопасности муниципальных образований органам государственной власти. В качестве аргументов приводятся указанные ранее положения Конституции Российской Федерации, дублирование вопросов местного значения в данной сфере с полномочиями органов государственной власти, слабая эффективность решения данных вопросов за счет муниципальных образований [11].

Однако это не означает, что население и органы местного самоуправления не должны принимать участия в обеспечении муниципальной безопасности. Свойством любой системы, в том числе и муниципального образования является самоорганизация, выражающаяся в поддержании ее динамического равновесия, устойчивого развития, сохранении и развитии упорядоченной и устойчивой целостности системы для реализации общих целей ее территориального публичного коллектива [12]. А состояние общества, при котором обеспечивается устойчивая целостность социальной системы, как раз и подразумевает состояние безопасности.

Большинство вопросов местного значения муниципального образования в той или иной степени связано с обеспечением жизненно важных интересов населения – обеспечение права на жилье, медицинскую помощь, благоприятное состояние окружающей среды и т.п. Однако часть из них (организация водоснабжения, сбора и вывоза бытовых отходов, благоустройство территории и т.п.) может быть решена силами местного сообщества, а часть может рассматриваться только как продолжение общегосударственных функций на местном уровне, так как их решение требует, во-первых, значительных сил и средств, превышающих возможности муниципального образования, во-вторых – системы «вертикального» управления и координации деятельности многих не подчиненных друг другу субъектов, в-третьих – их ненадлежащее решение связано с большими рисками для местного сообщества, вплоть до прямой угрозы его физическому существованию.

Основным субъектом обеспечения муниципальной безопасности должно являться государство в лице органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и ее субъектов. Наряду с ним, в обеспечении муниципальной безопасности участвует местное сообщество, осуществляющее полномочия по обеспечению безопасности непосредственно или через органы местного самоуправления; организации различных форм собственности; общественные объединения. Органы местного самоуправления, согласно Федеральному закону «О безопасности», должны выступать в качестве субъектов, обеспечивающих исполнение законодательства Российской Федерации в области безопасности [13], т.е. содействующих реализации государственных полномочий, а не решающих вопросы местного значения.

Исходя из вышесказанного, муниципальную безопасность можно определить как состояние защищенности муниципального образования, при котором обеспечивается его целостность, устойчивое развитие и относительная самостоятельность за счет деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и граждан по защите интересов местного сообщества и его членов от угроз различного характера.

Признаками, позволяющими выделить муниципальную безопасность среди иных видов безопасности, являются:

– специфический объект – муниципальное образование, включающее в себя территорию, местное сообщество, ресурсную и финансовую основу, органы местного самоуправления;

– локальный характер угроз безопасности, как правило, не распространяющихся на другие муниципальные образования или распространяющихся на них лишь в незначительной степени, непосредственно затрагивающих муниципальное образование, его территорию и инфраструктуру, интересы местного сообщества;

– осуществление мер по защите от данных угроз на уровне, наиболее приближенном к населению муниципального образования, силами органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц, общественных организаций и населения.

Литература:

1. Мышкин В.С. Местное самоуправление в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре: (вопросы теории и практики) : дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 160.

2. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие : конституционализация муниципальной демократии в России. М. : Норма, 2009. С. 269.

3. Кондрашов Б.П. Указ. соч. С. 15.

4. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И. Муниципальная наука: теория, методология, практика. М., Муниципальный мир, 2003. С. 36.

5. Бабичев И.В. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 23-33.

6. Устав города Перми : принят решением Перм. город. думы от 13 марта 1996 г. : в ред. решения Перм. город. думы от 29 мая 2009 г. № 129 // Офиц. бюл. органов мест. самоуправления муницип. образования «город Пермь». 2009. 30 июня.

7. Морозова Л.П. Факторы развития местного сообщества в современной России : (на примере местных сообществ Мурманской области) : автореф. дис. … канд. соц. наук. СПб., 2009. С. 14.

8. Коробко В.Б. Организационное проектирование многофункциональной пожарно-спасательной службы в городах: дис. д-ра техн. наук. М., 2003. С. 72; Макаркин С.В. Пожарная безопасность в системе вопросов местного значения Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.

9. Пешин Н.Л. Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления: теория вопроса // Актуальные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации : сб. аналит. записок и док. М., 2008. С. 14.

10. Миронов С.М. Местная демократия экономически эффективна // Вопр. мест. самоуправления. 2009. № 4. С. 61.

11. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналит. доклад Ин-та современ. развития. развития // Муниципальная власть. – 2009. - №1. - С. 94-111

12. Бабичев И.В. Указ. соч. С. 60.

13. О безопасности : федер. зак. от 28 дек. 2010 г. №390-ФЗ // Российская газета. 2010. 29 декабря.