Аспирант Ахмедов Р. А.
Дагестанский государственный университет
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОСНОВЫ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ
У законодателей различных государств, а также у международных организаций, включая ООН и Совет Европы, имеются большие расхождения в трактовке коррупции, что, конечно, затрудняет реализацию антикоррупционной экспертизы в международных масштабах.
Надо сказать, что первой из всех европейских конвенций по вопросу о борьбе с коррупцией была Конвенция от 26 июля 1995 г. "О защите финансовых интересов Европейских сообществ". Дополнили Конвенцию от 26 июля 1995 г. два Протокола: "О коррупции в Сообществе" и "Об отмывании капиталов".
Пресечению проявлений коррупции посвящена и Конвенция ОЭСР от 17 декабря 1997 г. "О борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций".
Более поздние международные конвенции по борьбе с коррупцией - Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и Конвенция ООН против коррупции 2003 г.
Что касается глобального уровня – уровня ООН - к числу документов, содержащих нормы о противодействии коррупции, относятся:
·
Кодекс
поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят резолюцией
Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г.);
·
Конвенция против коррупции (принята
резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 г.);
·
Декларация
Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в
международных коммерческих операциях (утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи
ООН от 16 декабря 1996 г.);
·
Международный
кодекс поведения государственных должностных лиц (принят резолюцией Генеральной
Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.).
Большая работа в названной сфере проводилась и
государствами-членами СНГ. Были приняты такие нормативные правовые документы:
·
Модельный
закон «О борьбе с коррупцией» (принят на XIII пленарном заседании МПА СНГ 3
апреля 1999 г.);
·
Модельный
закон «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» (принят на
XXII пленарном заседании МПА СНГ 15 ноября 2003 г.);
·
Модельный
закон «О противодействии коррупции» (2007 г.).
При всем несомненном значении указанных выше международных документов (конвенций и протоколов к ним) для успеха борьбы с коррупцией они лишь намечали пути к антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов как важному инструменту противодействия коррупции. Ведь антикоррупционная экспертиза законопроекта - это, по существу, одна из тех превентивных мер, о которых идет речь в абз. 4 преамбулы более поздней Европейской конвенции от 27 января 1999 г. "Об уголовной ответственности за коррупцию": "Государства - члены Совета Европы и другие государства, подписавшие настоящую Конвенцию... будучи убеждены в необходимости проводить в первоочередном порядке общую уголовную политику, направленную на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и превентивных мер". Статья 20 также гласит: "Каждая Сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения специализации соответствующих лиц или органов по борьбе с коррупцией".
Первым международным документом, указавшим на необходимость антикоррупционной оценки правовых актов, стала Конвенция ООН против коррупции 2003 г., которая в ст. 1 провозгласила одной из своих целей "содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и на борьбу с ней". Именно в этой Конвенции нашла свое место норма, подводящая международно-правовую основу под антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Это ч. 3 ст. 5 ("Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции"): "Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней"[1].
Для эффективного проведения такой политики Конвенция (ч. 2 ст. 6 и ст. 36) предусмотрела создание в каждой стране, ее подписавшей, специального органа (органов) по предупреждению коррупции с помощью мер, названных в ст. 5. В частности, Конвенция обязывает каждое государство-участника обеспечить такому органу необходимую самостоятельность, чтобы он мог выполнять свои функции "эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния".
Согласно нижеприведенной таблице можно выявить статус Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (по состоянию на 1 февраля 2012 г.).
|
Государство - участник |
Подписание |
Утверждение (AA), принятие
(A), присоединение (a), правопреемство(d), ратификация |
|
Афганистан |
20.02.2004 |
25.08.2008 |
|
Албания |
18.12.2003 |
25.05.2006 |
|
Алжир |
09.12.2003 |
25.08.2004 |
|
Ангола |
10.12.2003 |
29.08.2006 |
|
Антигуа и Барбуда |
|
21.06.2006 а |
|
Аргентина |
10.12.2003 |
28.08.2006 |
|
Армения |
19.05.2005 |
08.03.2007 |
|
Австралия |
09.12.2003 |
07.12.2005 |
|
Австрия |
10.12.2003 |
11.01.2006 |
|
Азербайджан |
27.02.2004 |
01.11.2005 |
|
Багамские Острова |
|
10.01.2008 а |
|
Бахрейн |
08.02.2005 |
05.10.2010 |
|
Бангладеш |
|
27.02.2007 a |
|
Барбадос |
10.12.2003 |
|
|
Беларусь |
28.04.2004 |
17.02.2005 |
|
Бельгия |
10.12.2003 |
25.09.2008 |
|
Бенин |
10.12.2003 |
14.10.2004 |
|
Бутан |
15.09.2005 |
|
|
Боливия |
09.12.2003 |
05.12.2005 |
|
Босния и Герцеговина |
16.09.2005 |
26.10.2006 |
|
Ботсвана |
|
27.06.2011 a |
|
Бразилия |
09.12.2003 |
15.06.2005 |
|
Бруней-Даруссалам |
11.12.2003 |
02.12.2008 |
|
Болгария |
10.12.2003 |
20.09.2006 |
|
Буркина Фасо |
10.12.2003 |
10.10.2006 |
|
Бурунди |
|
10.03.2006 a |
|
Камбоджи |
|
05.09.2007 a |
|
Камерун |
10.12.2003 |
06.02.2006 |
|
Канада |
21.05.2004 |
02.10.2007 |
|
Кабо Верде |
09.12.2003 |
23.04.2008 |
|
Центральноафриканская Республика |
11.02.2004 |
06.10.2006 |
|
Чили |
11.12.2003 |
13.09.2006 |
|
Китай |
10.12.2003 |
13.01.2006 |
|
Колумбия |
10.12.2003 |
27.10.2006 |
|
Коморские острова |
10.12.2003 |
|
|
Конго |
|
13.07.2006 a |
|
Острова Кука |
|
17.10.2011 a |
|
Коста Рика |
10.12.2003 |
21.03.2007 |
|
Кот-д'Ивуар |
10.12.2003 |
|
|
Хорватия |
10.12.2003 |
24.04.2005 |
|
Куба |
09.12.2005 |
09.02.2007 |
|
Кипр |
09.12.2003 |
23.02.2009 |
|
Чешская Республика |
22.04.2005 |
|
|
Демократическая Республика Конго |
|
23.09.2010 a |
|
Дания |
10.12.2003 |
26.12.2006 |
|
Джибути |
17.06.2004 |
20.04.2005 |
|
Доминика |
|
28.05.2010 a |
|
Доминиканская Республика |
10.12.2003 |
26.10.2006 |
|
Эквадор |
10.12.2003 |
15.09.2005 |
|
Египет |
09.12.2003 |
25.02.2005 |
|
Сальвадор |
10.12.2003 |
01.07.2004 |
|
Эстония |
|
12.04.2010 a |
|
Эфиопия |
10.12.2003 |
26.11.2007 |
|
Европейский союз |
15.09.2005 |
12.11.2008 AA |
|
Фиджи |
|
14.05.2008 a |
|
Финляндия |
09.12.2003 |
20.06.2006 A |
|
Франция |
09.12.2003 |
11.07.2005 |
|
Габон |
10.12.2003 |
01.10.2007 |
|
Грузия |
|
04.11.2008 a |
|
Германия |
09.12.2003 |
|
|
Гана |
09.12.2004 |
27.06.2007 |
|
Греция |
10.12.2003 |
17.09.2008 |
|
Гватемала |
09.12.2003 |
03.11.2006 |
|
Гвинея |
15.07.2005 |
|
|
Гвинея-Бисау |
|
10.09.2007 a |
|
Гайана |
|
16.04.2008 a |
|
Гаити |
10.12.2003 |
14.09.2009 |
|
Гондурас |
17.05.2004 |
23.05.2005 |
|
Венгрия |
10.12.2003 |
19.04.2005 |
|
Исландия |
|
01.03.2011 a |
|
Индия |
09.12.2005 |
09.05.2011 |
|
Индонезия |
18.12.2003 |
19.09.2006 |
|
Иран |
09.12.2003 |
20.04.2009 |
|
Ирак |
|
17.03.2008 a |
|
Ирландия |
09.12.2003 |
09.11.2011 |
|
Израиль |
29.11.2005 |
04.02.2009 |
|
Италия |
09.12.2003 |
05.10.2009 |
|
Ямайка |
16.09.2005 |
05.03.2008 |
|
Япония |
09.12.2003 |
|
|
Иордан |
09.12.2003 |
24.02.2005 |
|
Казахстан |
|
18.06.2008 a |
|
Кения |
09.12.2003 |
09.12.2003 |
|
Кувейт |
09.12.2003 |
16.02.2007 |
|
Киргизия |
10.12.2003 |
16.09.2005 |
|
Лаосская Народно-Демократическая Республика |
10.12.2003 |
25.09.2009 |
|
Латвия |
19.05.2005 |
04.01.2006 |
|
Ливан |
|
22.04.2009 a |
|
Лесото |
16.09.2005 |
16.09.2005 |
|
Либерия |
|
16.09.2005 a |
|
Ливийская Арабская Джамахирия |
23.12.2003 |
07.06.2005 |
|
Лихтенштейн |
10.12.2003 |
08.07.2010 |
|
Литва |
10.12.2003 |
21.12.2006 |
|
Люксембург |
10.12.2003 |
06.11.2007 |
|
Мадагаскар |
10.12.2003 |
22.09.2004 |
|
Малави |
21.09.2004 |
04.12.2007 |
|
Малайзия |
09.12.2003 |
24.09.2008 |
|
Мальдивы |
|
22.03.2007 a |
|
Мали |
09.12.2003 |
18.04.2008 |
|
Мальта |
12.05.2005 |
11.04.2008 |
|
Маршаловы острова |
|
17.11.2011 a |
|
Мавритания |
|
25.10.2006 a |
|
Маврикий |
09.12.2003 |
15.12.2004 |
|
Мексика |
09.12.2003 |
20.07.2004 |
|
Монголия |
29.04.2005 |
11.01.2006 |
|
Черногория |
|
23.10.2006 d |
|
Марокко |
09.12.2003 |
09.05.2007 |
|
Мозамбик |
25.05.2004 |
09.04.2008 |
|
Мьянма |
02.12.2005 |
|
|
Намибия |
09.12.2003 |
03.08.2004 |
|
Непал |
10.12.2003 |
29.03.2011 |
|
Нидерланды |
10.12.2003 |
31.10.2006 A |
|
Новая Зеландия |
10.12.2003 |
|
|
Никарагуа |
10.12.2003 |
15.02.2006 |
|
Нигер |
|
11.08.2008 a |
|
Нигерия |
09.12.2003 |
14.12.2004 |
|
Норвегия |
09.12.2003 |
29.06.2006 |
|
Пакистан |
09.12.2003 |
31.08.2007 |
|
Палау |
|
24.03.2009 a |
|
Панама |
10.12.2003 |
23.09.2005 |
|
Папуа Новая Гвинея |
22.12.2004 |
16.07.2007 |
|
Парагвай |
09.12.2003 |
01.06.2005 |
|
Перу |
10.12.2003 |
16.11.2004 |
|
Филиппины |
09.12.2003 |
08.11.2006 |
|
Польша |
10.12.2003 |
15.09.2006 |
|
Португалия |
11.12.2003 |
28.09.2007 |
|
Катар |
01.12.2005 |
30.01.2007 |
|
Республика Корея |
10.12.2003 |
27.03.2008 |
|
Молдавия |
28.09.2004 |
01.10.2007 |
|
Румыния |
09.12.2003 |
02.11.2004 |
|
Российская Федерация |
09.12.2003 |
09.05.2006 |
|
Руанда |
30.11.2004 |
04.10.2006 |
|
Сан-Томе и Принсипи |
08.12.2005 |
12.04.2006 |
|
Саудовская Аравия |
09.01.2004 |
|
|
Сенегал |
09.12.2003 |
16.11.2005 |
|
Сербия |
11.12.2003 |
20.12.2005 |
|
Сейшелы |
27.02.2004 |
16.03.2006 |
|
Сьерра-Леоне |
09.12.2003 |
30.09.2004 |
|
Сингапур |
11.11.2005 |
06.11.2009 |
|
Словакия |
09.12.2003 |
01.06.2006 |
|
Словения |
|
01.04.2008 a |
|
Соломоновы острова |
|
06.01.2012 a |
|
ЮАР |
09.12.2003 |
22.11.2004 |
|
Испания |
16.09.2005 |
19.06.2006 |
|
Шри Ланка |
15.03.2004 |
31.03.2004 |
|
Сент-Люсия |
|
18.11.2011 a |
|
Судан |
14.01.2005 |
|
|
Свазиленд |
15.09.2005 |
|
|
Швеция |
09.12.2003 |
25.09.2007 |
|
Швейцария |
10.12.2003 |
24.09.2009 |
|
Сирия |
09.12.2003 |
|
|
Таджикистан |
|
25.09.2006 a |
|
Таиланд |
09.12.2003 |
01.03.2011 |
|
Бывшая Югославская Республика Македония |
18.08.2005 |
13.04.2007 |
|
Тимор-Лесте |
10.12.2003 |
27.03.2009 |
|
Того |
10.12.2003 |
06.07.2005 |
|
Тринидад и Тобаго |
11.12.2003 |
31.05.2006 |
|
Тунис |
30.03.2004 |
23.09.2008 |
|
Турция |
10.12.2003 |
09.11.2006 |
|
Туркменистан |
|
28.03.2005 a |
|
Уганда |
09.12.2003 |
09.09.2004 |
|
Украина |
11.12.2003 |
02.12.2009 |
|
ОАЭ |
10.08.2005 |
22.02.2006 |
|
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии |
09.12.2003 |
09.02.2006 |
|
Танзания |
09.12.2003 |
25.05.2005 |
|
США |
09.12.2003 |
30.10.2006 |
|
Уругвай |
09.12.2003 |
10.01.2007 |
|
Узбекистан |
|
29.07.2008 a |
|
Вануату |
|
12.07.2011 a |
|
Венесуэла |
10.12.2003 |
02.02.2009 |
|
Вьетнам |
10.12.2003 |
19.08.2009 |
|
Йемен |
11.12.2003 |
07.11.2005 |
|
Замбия |
11.12.2003 |
07.12.2007 |
|
Зимбабве |
20.02.2004 |
08.03.2007 |
Вступила в силу: 14 декабря 2005 г.
Подписавших государств: 140
Участников: 159
Притом, что международная конвенция – это лишь настоятельная рекомендация, нельзя недооценивать ее воздействие на действующее и будущее законодательство стран-участниц.
Россия подписала эту Конвенцию 9 декабря 2003 г., а ратифицировала 8 марта 2006 г. После сдачи в ООН ратификационной грамоты Конвенция вступила в силу для России 8 июня 2006 г., а реальными шагами по реализации положений Конвенции и имплементации отдельных ее норм в российское законодательство явились Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 и № 196 об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность и Правил проведения такой экспертизы.
После принятия Конвенции ООН 2003 г. в национальных законодательствах стран, подписавших ее, было издано немало нормативных актов, направленных на имплементацию ее основных положений, что породило немало проблем. Так, например, В.В. Астанин выделяет проблемные аспекты имплементации международных обязательств, вытекающих, в частности, из Конвенции против коррупции 2003 г.[2]
Следует отметить, что в европейских странах в дело освобождения законотворческого процесса от влияния коррупции большой вклад внес Совет Европы, который держит этот вопрос в поле своего зрения с конца 90-х годов прошлого столетия. Огромным достижением Совета Европы были подготовка и принятие 27 января 1999 г. Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173), которая, правда, не содержит нормы, аналогичной п. 3 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции, но признает важность усилий по расширению международного сотрудничества в этой сфере, в том числе и на законодательном уровне, в своей преамбуле: "...приветствуя недавние шаги, которые способствовали дальнейшему углублению международного понимания и сотрудничества в борьбе с коррупцией, включая меры, принятые Организацией Объединенных Наций, Всемирным банком, Международным валютным фондом, Всемирной торговой организацией, Организацией американских государств, ОЭСР и Европейским союзом".
В некоторых странах в данный момент еще не принят нормативный акт, регулирующий обязательность, порядок и методику проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов, хотя ратификация нашими странами Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. в принципе это предполагает (например, п. 1 ст. 17 Конвенции Совета Европы, где говорится о желательности наиболее эффективных законодательных практик в борьбе с коррупцией). Однако отсутствие нормативного акта не значит, что такого рода экспертиза не проводится вообще.
В Конвенциях
Совета Европы («Об уголовной ответственности за коррупцию» и «О гражданско-правовой
ответственности за коррупцию») использованы различные определения коррупции в
зависимости от целей и сферы применения данных документов.
В целях организации антикоррупционной экспертизы правовых
актов и их проектов, на наш взгляд, необходимо брать за основу наиболее широкое
понимание коррупции, которое бы включало бы в себя все негативные явления,
относимые в российском обществе к числу коррупционных актов без относительно их
уголовно-правовой квалификации.
Широкое определение коррупции было разработано, например, междисциплинарной группой Совета Европы по коррупции в 1995 г.: «коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других»[3].
Исходя их приведенного определения коррупции в круг
законодательных актов, в отношении которых целесообразно проводит
антикоррупционную экспертизу, подлежат включению и нормативные акты,
регулирующие отношения в частном секторе.
Практически все международные правовые инструменты в той или
иной степени учитывают вопросы статуса и полномочий организаций, занимающихся
борьбой с коррупцией.
Несложно обобщить основные обязательные международные
требования, предъявляемые органам, с целью организации эффективной борьбы
против коррупции:
•
необходимая степень независимости и автономии,
•
отсутствие неправомерного давления или влияния,
•
необходимая подготовка,
•
адекватность ресурсов,
•
специализация.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов также была предусмотрена и в модельном законе Межпарламентской Ассамблеи СНГ "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (Постановление МПА СНГ N 22-15 от 15 ноября 2003 года).
Таким образом, применению механизма антикоррупционной экспертизы во многом помогают знание международных норм в этой сфере и их правильное понимание.
Литература:
1.
Конвенция ООН о борьбе с
коррупцией. Собрание законодательства. Издательство «Юридическая литература».
26 июня 2006 г. № 26. Ст. 7320-7367.
2.
Астанин В.В. Нормы антикоррупционных
конвенций и устои национальных правовых систем в характеристиках соотношения и
взаимоучета // Юридический мир. 2009. № 3. С. 22.
3.
Лунев В.В. Преступность
XX в. Мировые, региональные и российские тенденции. М.: 1999. С. 337.