УДК.33, УДК645.36, 645.38

Котилко Валерий Валентинович – доктор экономических наук, профессор, Главный научный сотрудник СОПС, академик РАЕН

Грицюк Татьяна Владимировна –кандидат, экономич. наук, доцент, сотрудник СОПС

ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ РЕГИОНАМ И БЮДЖЕТНАЯ СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ СТАРТЕГИЯ СНГ

Аннотация. Рассмотрены принципиальные возможности развития бюджетного потенциала России за счет энергосберегающих отраслей промышленности и энергоемких отраслей. Показаны и охарактеризованы возможности бюджетного выравнивания на основе финансовой помощи. Отражены сравнительные преимущества и недостатки различных методик и методов бюджетного выравнивания, таких как субвенции, дотации, трансферт. Показана возможность дотационного бюджетного финансирования целевых и защищенных статей расходов федерального бюджета на электроэненрегетику и энергомашиностроение. Охарактеризован принципиальный подход оказания финансовой помощи из бюджета посредством предоставления дотаций, субсидий и субвенций , в том числе энергоемким отраслям промышленности и энергомашиностроению. Показаны преимущества развития энергосберегающих технологий и инновационный характер бюджета развития России в среднесрочном периоде.

Ключевые слова. Бюджет развития. Перспективные энерготехничные отрасли промышленности. Стратегии развития России и СНГ. Финансовая помощь. Дотация. Субсидия, Субвенция, Трансферт. Дотационное выравнивание отраслей промышленности. Промышленный потенциал роста энергетики. Белые типы энергии.

Определение бюджетной системы РФ и бюджетная политика

Для проведения рациональной бюджетной политики важно правильное понимание бюджетной системы. Существуют различные точки зрения о ее сущности. Это необходимо для понимания целей и генеральных задач бюджетной стратегии на перспективу и оперативного бюджетного планирования в рамках составления бюджетных прогнозов бюджета РФ и бюджетных план на трехлетний период.

В ст. 6 Бюджетного кодекса (БК) РФ записано, что "бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов"[1].

Ряд специалистов, хотя и не ссылаются на БК РФ, фактически разделяют такой подход[2]. Другие авторы считают, что "бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах"[3].

Наконец, группа экономистов полагает, что "все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную бюджетную систему. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. Бюджетная система РФ является составной частью финансовой системы РФ" и "включает:

- федеральный бюджет;

- 21 республиканский бюджет республик в составе РФ;

- 55 краевых и областных бюджетов;

- бюджеты 2 городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- 1 бюджет автономной области;

- 10 бюджетов 10 автономных округов;

- 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты)"[4].

Управление бюджетными средствами на региональном, внутрирегиональном (краевом, областном уровне, и областей в составе краев) уровне, а также на муниципальном уровне (города, поселковые города, региональные округа, городские округа, округа городского округа) предполагает использование основ законодательства о бюджете РФ (Бюджетный кодекс РФ), и основано на управлении бюджетными средствами и потоками бюджетных средств через бюджетные ассигнования и дотации из бюджета. На региональном уровне это трансферты. Субсидии целевые и субсидии безвозвратно целевые предназначены на развитие промышленности и тяжелого машиностроения в РФ.

Попытаемся разобраться с сущностью бюджетной системы и начнем с выяснения вопросов: что является ее элементами, могут ли в их качестве выступать бюджеты и когда — в момент их принятия, в процессе исполнения или после их реализации? Ответ на все эти вопросы, по нашему мнению, содержится в отдельных положениях общей части бюджетного кодекса РФ.

В бюджетной системы можно выделить структурообразующие и системоформирующие связи. На уровне управления бюджетом и бюджетными потоками – это прямые и обратные связи, как используемые в бюджетном менеджменте. При этом в бюджетной системе имеется ряд элементов, являющихся ее ядром. Это — Министерство финансов РФ, органы управления бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления. Они генерируют информацию, на основе которой ассигнования, в конце концов, выделяются в определенном количестве конкретному бюджетному учреждению или организации. В данное ядро поступают также данные от других элементов системы, т.е. существует и обратная связь, которая используется для коррекции финансового процесса.

Именно функционирование ядра бюджетной системы создает потоки средств и обеспечивает их движение к бюджетополучателям, т.е. создает системообразующие связи. При этом такие связи идут от ее ядра к элементам, а обратно должна поступать информация о выполнении конкретной работы, на реализацию которой государством были направлены деньги, т.е. сведения, характеризующие степень рациональности использования финансов.

Бюджетные ассигнования из федерального бюджета и стратегии тенденций развития регионов РФ

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанная Минэкономразвития и торговли РФ ставит своей генеральной целью - определение путей и способов обеспечения устойчивого повышения благосостояния российских граждан, укрепления национальной безопасности и динамичного развития экономики в долгосрочной перспективе (2008-2020 годах)[5].

Формируется новая система государственного управления рыночной экономикой, базирующаяся на разделении функций (правоустанавливающих, контрольно-надзорных, предоставления услуг и управления имуществом). Начала функционировать вертикаль власти, имеющая в своей основе нормативно закрепленные разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь, в рамках оперативного и тактического планирования бюджета РФ.

Результат системных преобразований в экономике интегрально выражен в параметрах социально-экономического развития страны. Последние годы российская экономика демонстрирует устойчиво высокие темпы экономического роста (6-7 процентов в год), значительно опережающие динамику мировой экономики. Преодолен спад производства и потребления девяностых годов: в 2006 году объем ВВП составил к уровню 1991 года 102%. При этом коренным образом изменилась структура экономики в пользу отраслей, ориентированных на рыночный спрос. В то же время объем промышленного производства составляет лишь 85% от уровня 1991 года, сельского хозяйства – 79%.

Тенденция усиления регионализации предполагает перестройку экономических отношений на основе региональных и страновых стратегий развития. Развитие мировой экономики характеризуется[6]:

● усилением преференциальных режимов торговли и локальных (региональных, двусторонних) институтов решения стратегических задач экономического роста. Многосторонние универсальные правила торговли будут все более активно дополняться инструментами регулирования, определяющими условия торговли и движения инвестиций между региональными блоками;

● возникновение новых мировых региональных финансовых центров, обеспечивающих эффективное привлечение и движение капитала в странах с наиболее быстро развивающейся экономикой – Китай, Индия, Бразилия, Россия;

● возникновение новых мировых региональных финансовых центров на уровне ЕвАзисСибблок, куда входят от СНГ Россия, Казахстан, Белоруссия, Украина, Молдова.

● смещением движения капиталов в сторону прямых стратегических инвестиций. Все больше крупных сделок будет базироваться на принципах обмена стратегическими активами, обеспечивающих долгосрочные национальные интересы и паритетную зависимость участников;

Законодательное использование основных нормативов бюджета РФ

В законодательство Российской Федерации определены основные тенденции использования доходной базы бюджета в части налоговых доходов и определены размеры и нормативы отчислений от регулирующих налогов бюджета. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в разрезе распределения нормативов отчислений от регулирующих налогов и закрепленных доходов Федерального бюджета РФ установлено следующее[7] ( Статья 2):

1) законом субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 137 и 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, могут быть установлены дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в бюджет субъекта Российской Федерации;

2) законом субъекта Российской Федерации представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов;

3) органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить в порядке, предусмотренном пунктами 2 и 3 статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), единые и (или) дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога. Дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц устанавливаются исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в соответствии с единой методикой, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации.

Сбалансированность бюджета и финансовая помощь

Финансовая помощь – это отношения между органами государственной власти и бюджетами Российской Федерации, органами государственной власти и бюджетами субъектов Федерации и органами местного самоуправления и бюджетами муниципальными по обеспечению бюджетного выравнивания и уровня доходов регионов[8].

Для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии.

Дотация[9] - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 5 БК РФ).

Субвенция[10] - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 5 БК РФ).

В отличие от дотации субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия[11] - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 5 БК РФ).

Субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е. в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть - нижестоящим.

Трансферт - наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Нормативно-долевая дотация – это сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной основе и порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР) или фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФФПМО), создаваемых соответственно в федеральном бюджете или бюджете субъекта федерации, исходя из утверждаемых законами об этих бюджетах долях (процентах) субъектов Федерации и муниципальных образований.

Предоставление денежных средств из вышестоящего бюджета нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной ссуде.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как мы видим, отличие бюджетной ссуды от бюджетного кредита заключается лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды он оговаривается (не более шести месяцев).

Следует отметить, что данного признака явно недостаточно для установления каких-либо существенных различий между бюджетным кредитом и бюджетной ссудой. И в целом представляется, что введение в законодательство столь тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных на кредитной основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляет собой экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится к правовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит» это соотношение правовой формы и экономического содержания бюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.

Отличительными чертами бюджетной ссуды и бюджетного кредита от других форм финансовой помощи (дотаций, субсидий и субвенций) выступает следующее. Во-первых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на договорной основе, т. е. на основе встречного волеизъявления сторон: при предоставлении ссуды или кредита из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации - соответственно органов государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, где названные органы представляют федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации; при предоставлении ссуды или кредита из бюджета субъекта Российской Федерации местному - на основе встречного волеизъявления соответственно органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и органов местного самоуправления, с другой, где названные органы представляют бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет. Следует иметь в виду, что данный договор будет не гражданско-правовым, а финансово-правовым (конкретнее, бюджетно-правовым), а само кредитование как метод бюджетной деятельности будет выражать диспозитивный метод правового регулирования бюджетного отношения. Во-вторых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на условиях возвратности, срочности и (возможно) возмездности. Дотация, субвенция и субсидия предоставляются на условиях безвозвратности и безвозмездности. В-третьих, - и это отличие в финансово-правовой науке считается принципиальным - использование бюджетной ссуды как метода бюджетного регулирования производится на стадии исполнения бюджета, в то время как дотация (субвенция, субсидия) применяются на стадии его составления.[12]

Существует практика, когда вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых программ.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.

Секвестр (от лат. sequestrum - ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты. Одним из методов бюджетного регулирования на региональном, внутрирегиональном уровне, и на уровне краев и областей. Входящих в состав региона является новый метод выделения ФАПР в рамках целевого финансирования бюджета (таблица 1).

Таблица 1.

ФЦП и непрограммная часть ФАИП в 2008 году (закон)[13]

и на плановый период до 2010 года

	Направление	ФЦП 2008 год	«непрог-раммная» часть ФАИП 2008 г.	Всего в 2008г.	Удельный вес	% к ВВП (35000 млрд.руб)
1	Транспорт	253398	8554.8	261952,8	29,4	0,74
2	Жилище	62623	37616.7	100239,7	11,3	0,28
3	Оборона	37217.3	27553,0	64770,3	7,3	0,18
4	Развитие регионов	95196.7	29466,0	124662,7	14,0
5	Космос	33028.1		33028,1	3,7	0,09
6	Уничтожение запасов химического оружия	28231.5		28231,5	3,2	0,08
7	Инновация, наука	37686.2	2129,0	39815,2	4,5	0,11
8	Развитие атомного ЭПК	51114		51114	5,7	0,14
9	Развитие институтов	22294.9	31845,5	54140,4	6,1	0,15
10	Гражданская авиационная техника	12537		12537	1,4	0,03
11	Культура	14694.2	3082,1	17776,3	2,0	0,05
12	Образование	12476.6	12609,9	25086,5	2,8	0,07
13	Сельское хозяйство	11350	936,6	12286,6	1,4	0,03
14	Здравоох-ранение	9452	24249,9	33701,9	3,8	0,09
15	Прочие	16995.1	13434,2	30429,3	3,4	0,08
	Итого	698294	191478	889772	100	2,54

Создание условий для будущего развития — важнейшая миссия социально ответственного государства. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией – необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достижение должно внести комплексное решение демографической проблемы[14].

При этом основное отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет). Нормативы распределения закрепленных бюджетных средств за бюджетами нижестоящего по отношению к федеральному бюджету уровню. Выделяются и обосновываются с использованием методов оказания финансовой помощи бюджетам. Нормативы предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам нашли отражение в табл. 2.

Таблица 2[15].

Межбюджетные трансферты

Показатель	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Консолидированный	3,7	3,9	4,0	3,6	3,7	3,8	3,8	3,9	4,0	4,1	3,4	3,5	3,5	3,6
Федеральный	5,8	5,7	5,7	5,3	5,2	5,2	5,1	5,1	5,1	5,1	4,4	4,5	4,5	4,6

Сохраняется ведущая роль федерального центра в выравнивании бюджетной обеспеченности. Вместе с тем, по мере роста доходов субъектов в реальном выражении эта помощь будет больше концентрироваться на депрессионных регионах. Отраслевые, в том числе инвестиционные субсидии, будут сокращаться.

Данный сценарий предполагает рост трансфертов во внебюджетные фонды в начале периода, и их сохранение на высоком уровне в дальнейшем. Стоит отметить, что с 2010 года предполагается, что часть страховых взносов, поступающая в федеральный бюджет, полностью передается во внебюджетные фонды и, соответственно, не учитывается ни в доходах, ни в расходах (по статье межбюджетных трансфертов) федерального и консолидированного бюджета.

Трансферты регионам из федерального бюджета постепенно сокращаются до 1% ВВП в год.

Стратегии развития России и перспективное использование

Прогнозируемое до 2023 года сокращение доходов бюджетной системы по сравнению с фактическим исполнением в 2007 году включает в себя снижение, как нефтегазовых, так и ненефтегазовых доходов (таблица 3). Однако следует учесть, что в 2007 году в бюджетную систему поступили дополнительные разовые средства от погашения налоговой задолженности в размере 1,8% ВВП. Поэтому для сравнения лучше использовать доходы бюджетной системы за 2007 год, очищенные от этих дополнительных поступлений[16].

Таблица 3[17].

Изменение доходов бюджетной системы за период 2008 -2023 годы,

в п.п. ВВП, базовый сценарий

	Изменение доходов, всего	Изменение доходов, за вычетом дополнительных разовых поступлений


Доходы федерального бюджета	-10,7	-8,9
Доходы консолидированного бюджета	-12,9	-11,1
Доходы бюджетной системы	-8,5	-6,7

Нефтегазовые доходы	-5,7	-5,7
Ненефтегазовые доходы консолидированного бюджета	-7,2	-5,4

Структура доходов консолидированного бюджета:
НДПИ на нефть	-2,4	-2,4
НДПИ на газ	-0,2	-0,2
Экспортная пошлина на нефть	-2,3	-2,3
Экспортная пошлина на нефтепродукты	-0,6	-0,6
Экспортная пошлина на газ	-0,3	-0,3

Налог на прибыль	-2,1	-1,2
НДФЛ	0,3	0,3
НДС	-0,7	0,1
Акцизы	-0,3	-0,3
Налоги на имущество	-0,2	-0,2
ЕСН	-1,2	-1,2
Импортные пошлины	-0,4	-0,4

Прочие	-2,5	-2,4

Доходы внебюджетных фондов	4,4	4,4

Как видно из таблицы, снижение доходов бюджетной системы к 2023 году по сравнению с 2007 годом составит 6,7 п.п. ВВП для бюджетной системы в целом и 8,9 п.п. ВВП для федерального бюджета. Главным образом, падение доходов бюджетной системы происходит за счет нефтегазовых доходов: для федерального бюджета РФ.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: посредством передачи финансовой помощи из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня, и финансовая помощь предоставляется посредством субвенций. Здесь осуществляется финансовое регулирование финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня.

Примером оказания финансовой помощи регионам являются кредиты займы международных финансовых организаций (таблица 4)[18].

Бюджетное тактическое планирование и налоговая политика РФ

Помимо решения задач в области бюджетного планирования «Основные направления налоговой политики в Российской Федерации» на трехлетний период позволяют определить для всех участников налоговых отношений среднесрочные ориентиры в налоговой сфере, что приводит к повышению стабильности и определенности условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации. Несмотря на то обстоятельство, что «Основные направления налоговой политики» не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для внесения изменений в законодательство о налогах и сборах, которые разрабатываются в соответствии с предусмотренными в нем положениями. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства[19].

Масштабных мер в области налоговой политики, сопоставимых с глобальной перестройкой налоговой системы, в среднесрочной перспективе не запланировано. Но необходимо принимать во внимание, что проведение социально-экономических преобразований, интеграция России в мировую экономику неизбежно требуют внесения поправок в налоговое законодательство[20].

Законодательно на уровне изменений в налоговом законодательстве на среднесрочную перспективу обоснована целесообразность использования акцизов как бюджетно-налогового метода обеспечения финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету, в основном на уровне регионов. Методы оказания финансовой поддержки были рассмотрены нами ранее. Также схематично можно использовать эти методы на уровне выделения финансовой помощи муниципальным образованиям для экстерных государственных нужд оборонного машиностроения и тяжелой промышленности. Конкретные стратегические методы налогообложения акцизами подакцизного сырья и подакцизных товаров конкретизированы ниже.

В части налогообложения акцизами в 2009 году и плановом периоде 2010 и 2011 годов и прогнозном периоде 2010-2013 годы планируется проведение следующей политики в части, не предусмотренной "Основными направлениями налоговой политики на 2008 – 2010 годы":

1. Уточнены нормы, регулирующие порядок применения вычетов по подакцизному сырью, в том числе при возврате подакцизных товаров или их утрате.

2. В 2008 году введен в действие технический регламент «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту»[21]. В этой связи в Налоговый кодекс будут внесены изменения, предусматривающие дифференциацию ставок акцизов на моторное топливо с целью установления более низких ставок акцизов на более качественное и экологически безопасное моторное топливо. Дифференциация ставок акцизов будет производиться при соблюдении условия об отсутствии потерь бюджетов бюджетной системы в результате такой дифференциации по сравнению с вариантом индексации акцизов без дифференциации (этот вариант подразумевает отсутствие индексации акцизов на нефтепродукты в 2009 и 2010 годах и ежегодное осуществление такой индексации, начиная с 2011 года).

При этом предполагается, что будут установлены три ставки акциза[22]:

1) на прямогонный бензин, а также на автомобильный бензин и дизельное топливо, не соответствующее классам 3 – 5;

2) на автомобильный бензин и дизельное топливо класса 3;

3) на автомобильный бензин и дизельное топливо класса 4 и 5.

Следует отметить, что с учетом сроков, в течение которых в соответствии с указанным техническим регламентом в Российской Федерации разрешается производство моторного топлива 3 и 4 классов, а также выпуск автомобильного бензина, удовлетворяющего требованиям к октановому числу, установленному регламентом, решение по ставкам акцизов предполагается принять до конца 2008 года.

3. В 2011 году продолжится индексация специфических ставок акцизов на табачные изделия на 20 процентов по отношению к уровню 2010 года, а адвалорной ставки – на 0,5 процентных пункта. Индексацию прочих специфических ставок акцизов (за исключением акцизов на моторное топливо) предполагается осуществлять пропорционально прогнозируемым темпам роста потребительских цен. При этом с учетом превышения уровня прогнозируемого индекса потребительских цен в 2009 – 2010 годах над прогнозом, использовавшимся при подготовке проекта закона о федеральном бюджете на 2008 – 2010 годы, предполагается осуществить соответствующую корректировку специфических ставок акцизов и на 2009 – 2010 годы. В совокупности ставки акцизов будут проиндексированы ежегодно на 10%.

4. В соответствии с принятыми решениями индексация ставок акцизов на нефтепродукты на 2009 и 2010 годы в соответствии с прогнозируемой инфляцией не производится. Однако уже начиная с 2011 года предполагается осуществлять индексацию ставок акцизов в части нефтепродуктов темпами, соответствующими темпам ежегодной инфляции.

Норматива распределения доходов от акцизов по субъектам РФ на 20008год и плановый период 20009-2011 годы представлен в таблице 5, как пример регулирующего налога бюджета РФ.

Таблица 5[23].

Нормативы

распределения доходов от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей в бюджеты субъектов Российской Федерации

на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов

(в процентах)

Наименование субъекта Российской Федерации

Нормативы отчислений

2009 год

2010 год

2011 год

Республика Адыгея (Адыгея)

0,2201

Республика Марий Эл

0,3771

Республика Мордовия

1,0305

Республика Саха (Якутия)

0,6312

Республика Северная Осетия - Алания

0,2808

Республика Татарстан (Татарстан)

1,8701

Республика Тыва

0,1324

Удмуртская Республика

0,9805

Чувашская Республика - Чувашия

0,4996

Пермский край

1,7027

Ивановская область

0,5399

Орловская область

0,4438

Пензенская область

0,6730

Псковская область

0,5038

Ульяновская область

0,6371

Челябинская область

1,8875

Ямало-Ненецкий автономный округ

0,4971

ВСЕГО

100,0000

Целесообразность использования налога на добычу полезных ископаемых, уплачиваемый при добыче твердых полезных ископаемых как метода обеспечения формирования фонда софинансирования муниципальных расходов

Законодательно на уровне изменений в налоговом законодательстве на среднесрочную перспективу обоснована целесообразность использования налога на добычу полезных ископаемых, уплачиваемый при добыче твердых полезных ископаемых как метода обеспечения формирования фонда софинансирования муниципальных расходов и фонда софинансирования социальных муниципальных расходов не уроне краев, областей и краев в составе регионов. Данные изменения будут использованы при формировании, составлении и исполнении бюджетов на региональном уровне; и на уровне краев, областей, входящих в состав региона; и на уровне краевых областей.

В рамках реализации основных направлений налоговой политики на 2008-2010 гг. в среднесрочной перспективе предполагалось реализовать комплекс мер по совершенствованию налога на добычу полезных ископаемых в части полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью. В частности, предполагалось в 2008 – 2009 годах перейти к максимально широкому использованию специфических налоговых ставок (в первую очередь, в отношении каменного угля, торфа, солей и т.д.)[24].

В связи с этим требуется совершенствование налогообложения добычи полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью, с целью применение специфической ставки налога на добычу полезных ископаемых к добыче различных видов твердых полезных ископаемых, а также уточнение действующих норм налогового законодательства в отношении определения налогооблагаемой базы, количества добытых полезных ископаемых и расходов на их добычу.

Энергетическая стратегия СНГ и сценарии развития отрасли в России и СНГ

В качестве «альтернативных» сценариев определены два вида – «энергоэффективный» и «повышенный».

«Энергоэффективный» сценарий формировался на основе предположения о снижении, по сравнению с «базовым», уровней внутреннего спроса на энергоресурсы в государствах – участниках СНГ за счет проведения интенсивной политики энергосбережения. Одновременно с этим учитывались проблемы экологии, которые в данном сценарии также рассматривались как приоритетные. При этом делалось допущение, что уровни добычи и производства энергоресурсов в государствах – участниках СНГ остаются аналогичными «базовому» сценарию (табл. 2). Таким образом, рассматривались возможности повышения экспортного потенциала государств – участников СНГ за счет повышения энергосбережения и роста энергоэффективности. В данном сценарии наблюдается снижение потребления органических энергоресурсов на 6–7 % по сравнению с «базовым».

Проведение интенсивной политики энергосбережения на основе опыта промышленно развитых стран реализует возможности государств – участников СНГ по достижению более эффективного использования топливно-энергетических ресурсов за счет приоритетного инвестирования научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ, внедрения технологий нового поколения. Речь идет о гарантированном обеспечении инновационного пути развития всех отраслей экономики государств – участников СНГ, конкурентоспособности на мировом рынке.

Таблица 6

Баланс производства и потребления
первичных энергоресурсов государств – участников СНГ по «энергоэффективному» сценарию

Государства – участники СНГ	Первичные энергоресурсы, млн т н.э.
Государства – участники СНГ	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2015 г.	2020 г.
Производство ПЭР
Азербайджан	59,5	78,4	90,5	104,6	95,4
Армения	1	1,1	1,2	1,5	2
Беларусь	3,8	3,9	3,9	5	6,6
Казахстан	151,8	148,6	161	226,1	268,5
Кыргызстан	1,4	1,7	1,9	2,9	3,6
Молдова	0,1	0	0	0	0
Россия	1289,11	1284,3	1295,8	1361,3	1460,5
Таджикистан	1,5	1,9	2	3,6	4,7
Туркменистан	70,2	82,8	95,4	136,2	168,8
Узбекистан	61	62,4	64,9	68,7	72,4
Украина	78,2	75,8	75	114,5	124,6
Потребление ПЭР
Азербайджан	14,6	15,58	16,3	18,62	20,61
Армения	3	2,94	3,01	3,33	3,86
Беларусь	27,4	27,9	28,3	30	32,1
Казахстан	59,3	60,67	64,42	75,77	79,95
Кыргызстан	2,7	3,14	3,2	4,09	4,6
Молдова	3,3	3,92	3,98	4,75	6,44
Россия	715,7	677,58	681,88	726,56	768,66
Таджикистан	3,2	3,82	3,88	4,28	5,52
Туркменистан	22,3	19,89	20,66	21,76	23,83
Узбекистан	46,1	44,66	43,63	43,97	43,01
Украина	134,1	147,66	153	163,84	175,66

«Повышенный» сценарий формировался на основе предположения о высоких темпах роста мировой экономики за счет высокой экономической активности в странах Азии (Индия и Китай). В этом сценарии предполагаются высокие уровни мировых цен на энергетические ресурсы в связи с повышенным спросом на внешних рынках, а также производства и добычи энергоресурсов, в том числе в государствах – участниках СНГ (табл. 3). В данном сценарии предполагается увеличение темпов роста ВВП на 2–3,5 % по сравнению с «базовым» сценарием. Уровни производства ПЭР в СНГ по этому сценарию превышают показатели «базового» в конце рассматриваемого периода на 5,5 %, а по потреблению – ниже на 0,9 % из-за более высоких цен на энергоносители как на национальных рынках государств – участников СНГ, так и при торговле энергоресурсами между ними.

Таблица 7

Баланс производства и потребления
первичных энергоресурсов государств – участников СНГ по «повышенному» сценарию

Государства – участники СНГ	Первичные энергоресурсы, млн т н.э.
Государства – участники СНГ	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2015 г.	2020 г.
Производство ПЭР
Азербайджан	59,5	79,6	92,5	108,3	100,6
Армения	1	1,1	1,2	1,6	2,1
Беларусь	3,8	3,9	3,9	5	6,6
Казахстан	151,8	150,9	164,5	234	283,3
Кыргызстан	1,4	1,8	2	3	3,8
Молдова	0,1	0	0	0	0
Россия	1289,11	1303,5	1324,3	1409	1540,8
Таджикистан	1,5	1,9	2	3,8	4,9
Туркменистан	70,2	84	97,5	141	178,1
Узбекистан	61	60,2	62,2	71,1	76,4
Украина	78,2	90,1	97,1	118,5	131,4
Потребление ПЭР
Азербайджан	14,6	15,9	16,8	19,5	22,2
Армения	3	3	3,1	3,5	4,2
Беларусь	27,4	28	29,1	31,9	36,3
Казахстан	59,3	61,9	66,5	79,3	86,2
Кыргызстан	2,7	3,2	3,3	4,3	5
Молдова	3,3	4	4,1	5	6,9
Россия	715,7	691,3	704,1	759,9	828,6
Таджикистан	3,2	3,9	4	4,5	6
Туркменистан	22,3	20,3	21,3	22,8	25,7
Узбекистан	46,1	45,6	45,1	46	46,4
Украина	134,1	150,6	158	171,4	189,3

«Альтернативные» сценарии (по отношению к «базовому») существенно изменяют ситуацию с производством и потреблением энергетических ресурсов на национальном и региональном уровнях формирования балансов.

В обоих «альтернативных» сценариях Азербайджан остается одним из крупнейших производителей первичных энергоресурсов среди государств – участников СНГ и нетто-экспортером ПЭР. В конце прогнозного периода производство ПЭР в республике по «повышенному» сценарию превышает уровень, достигаемый в «энергоэффективном» сценарии, примерно на 5 %. Разница достигается за счет более высоких уровней производства нефти и газа, экспорт которых ориентирован в основном на европейский рынок. Внутреннее потребление первичных энергоресурсов в Азербайджане по «энергоэффективному» сценарию в 2020 году ожидается ниже на 7,8 % по сравнению с «повышенным». В балансе республики при «энергоэффективном» сценарии доля углеводородного топлива ниже, чем в «повышенном», за счет более интенсивного использования возобновляемых энергоресурсов.

Анализ зарубежного опыта создания объединенных энергетических рынков

Анализ зарубежного опыта создания объединенных энергетических рынков показывает, что параметры и эффективность ОЭР определяются тремя основными направлениями развития.

Во-первых, развитием энергетической инфраструктуры, то есть физическим наличием генерирующих и передающих мощностей между национальными рынками. Во-вторых, механизмами регулирования энергетических рынков, наличием общих стандартов, облегчающих взаимную торговлю таким специфическим товаром, как электроэнергия.

В-третьих, развитием экономической интеграции в целом. В своем формировании данный общий рынок может пройти четыре стадии:

(1) индивидуальные национальные энергетические рынки;

(2) рынок, на котором трансграничная торговля играет все возрастающую существенную роль;

(3) региональный рынок с едиными правилами;

(4) региональный вторичный или фьючерсный рынок.

Интенсивность формирования общих электроэнергетических рынков предлагается характеризовать динамикой объемов торговли электроэнергией и уровнем взаимных (трансграничных) инвестиций в отрасли. По этим показателям можно количественно отследить уровень региональной интеграции в электроэнергетике. При этом, взаимные инвестиции по нашим методикам будут выступать более значимым и устойчивым индикатором в силу в своей долгосрочности, а также того обстоятельства, что трансграничные инвестиции в генерацию и дистрибуцию часто создают устойчивые товаропотоки между странами.

Предлагаемая методология разработки Концепции уделяет большое внимание специфике разработки различных нормативных документов. В частности следует изучить и проанализировать опыт из разработки в рамках ЕврАзЭС. Здесь разрабатываю такие документы, как:

• Концепция эффективного использования водно-энергетических ресурсов Центральноазиатского региона. Здесь обращается внимание на то, что оптимальное сбалансированное использование гидроэнергетического потенциала региона представляет огромный интерес не только для стран ЦАР, но и для России, а также других государств

– Китая, Индии, Афганистана, Ирана.

• Концепция формирования общего энергетического рынка государств-членов ЕврАзЭС

разрабатывается с учетом имеющихся наработок по линии формирования единого топливно-энергетического комплекса государств-членов ЕврАзЭС и международного опыта.

Анализ примененных принципы Концепции общего энергетического рынка ЕврАзЭС позволяет их учесть при разработке новой Концепции для стран ЕЭП:

• Развитие сбалансированного, взаимовыгодного, регулируемого энергетического рынка и

проведение скоординированной энергетической политики.

• Равноправие, взаимная выгода и общность интересов. Ставится цель разработки оптимальной схемы ценообразования ОЭР, основанной на использовании прозрачного рыночного механизма ценообразования и предполагающей создание режима наибольшего благоприятствования по условиям поставки и транзита и унификацию национальных законодательств.

• Единство норм и правил функционирования технологической инфраструктуры.

• Обеспечение баланса производства, поставок и потребления энергоресурсов.

• Поэтапная либерализация сферы энергетики, внедрение рыночных отношений и создание конкурентной среды.

• Рассмотрение политических факторов как вторичных.

• Снижение коммерческих и политических рисков и придание дополнительных импульсов

росту экономики, развитие эффективной специализации.

Реализация новой Концепции должна опираться на имеющиеся программы общего энергетического рынка, как это происходит в государствах-членах ЕврАзЭС, в которых учитывались следующие приоритетные программы в области развития электроэнергетики:

• строительство новых мощностей ГЭС в Таджикистане и Кыргызстане и соответствующих ли-

ний электропередачи при рациональном регулировании стока рек в интересах стран-участниц соглашения (Таджикистан ставит цель создания международного консорциума для строительства крупных гидроэнергетических объектов);

• интенсивное развитие системы линий электропередачи между странами-участницами

ЕврАзЭС;

• реализация проекта синхронного объединения энергосистем стран СНГ и Балтии с энергосистемами Центральной и Западной Европы, представленными консорциумом UCTE;

• создание совместных программ по реализации потенциала энергосбережения;

• развитие деятельности СП по обеспечению атомным топливом АЭС на территории государств ЕврАзЭС (с участием России, Казахстана, Узбекистана и Республики Беларусь).

Кроме того, на уровне концепции энергетические рынки должны рассматриваться во взаимосвязи друг с другом, что позволит реализовать принцип сравнительных преимуществ вовлеченных в процессы интеграции государств. Вместе с тем, энергетические отрасли формируют отдельные рынки со своей спецификой регулировании.

Так, общий рынок нефти и газа формируется на базе межправительственных соглашений; его будущее связано как с решением проблемы транзитных тарифов, так и развитием нефте- и газотранспортной инфраструктуры. Общий рынок угля уже существует, а для повышения эффективности его функционирования необходимо, в первую очередь, оптимизировать железнодорожные тарифы. Развитие общего электроэнергетического рынка по мере устранения структурных перекосов в тепловой энергетике должно привести к дальнейшей оптимизации общего рынка угля[25].

В перспективе страны СНГ могут начать формирование общего рынка урана. Такой рынок невозможен без партнерства России и Казахстана, образующего каркас общего рынка урана.

В общем рынке также могут быть заинтересованы Беларусь, Кыргызстан, Армения, Украина, Узбекистан и Таджикистан.

Мировой опыт интеграционных объединений показывает, что темпы объединения электроэнергетических рынков повсеместно опережают интеграцию газовых рынков. Это дополнительный аргумент в пользу рассмотрения этих рынков в качестве автономных.

Создание общего электроэнергетического рынка сталкивается с рядом проблем.

Основными предпосылками развития нового рынка являются следующие причины:

1. В странах СНГ сформировались различные модели рынков электроэнергии и разная степень их либерализации. Создание ОЭР возможно только после либерализации цен, по крайней мере на системообразующем рынке России.

2. Барьером к созданию единых рынков является специфическая структура электроэнергетической отрасли, а именно наличие естественных монополий, а также преобладающее регулирование отрасли в политических целях. Если государство владеет передающими сетями и основными генерирующими мощностями, оно не будет склонно импортировать дешевую электроэнергию, в то время как отечественные электростанции будут простаивать – вне зависимости от их реальной конкурентоспособности. Поэтому развитие региональной торговли электроэнергией требует разделения коммерческих интересов генерирующих и распределительных компаний.

В то же время, опыт NORDPOOL – интегрированного рынка электроэнергии трех скандинавских стран – показывает, что доминирование национальных компаний не является непреодолимым препятствием. Электроэнергетический рынок скандинавских стран является самым эффективным интегрированным региональным рынком электроэнергии в мире, обеспечивая операции по спотовой и фьючерсной торговле. Его опыт доказывает, что при условии создания и внедрения оптимальной регулятивной среды региональный общий рынок может быть создан даже при сохранении существенного присутствия государственных компаний в генерации и распределении электроэнергии.

3. Представляется также, что членство в ВТО могло бы облегчить создание нового рынка, предоставив общий правовой фундамент для стран-участниц ЕЭП.

4. Существует и ряд технологических барьеров к развитию нового рынка ЕЭП. В частности, сложной является проблема разработки общей методологии расчета стоимости транзита электроэнергии, актуальная не только для электроэнергетики, но для других энергетических рынков.

Создание региональных и субрегиональных электроэнергетических рынков (пулов) стоит в повестке дня во многих регионах мира: ЕС, Северной Америке, Южной Америке,Африке, Юго-Восточной Азии. Уровень экономического развития при этом не является определяющим фактором. Напротив, развитие общего энергетического рынка рассматривается как сильнейший инструмент устойчивого экономического развития и региональной экономической интеграции.

Наиболее развитым субрегиональным рынком на сегодняшний день является NordPool, объединяющий скандинавские страны. Он во многом может служить моделью для остальных европейских региональных рынков, а также для стран СНГ.

Процесс интеграции национальных и региональных энергетических комплексов и систем является объективной особенностью современного этапа развития мировой энергетики и свидетельствует о тенденции к глобализации энергетических рынков.

Рекомендуемая методология разработки новой Концепции тщательно ориентирована на изучение зарубежного опыта. Так, к настоящему времени созданы межгосударственные энергетические объединения и рынки стран Северной Америки (NAFTA), Южной Америки (MERCOSUR), Европы, Африки, Азиатско-Тихоокеанского региона.

Процесс интеграции в разных частях света протекает на основе различных предпосылок, организован для разного набора задач и организуется по различным схемам.

Страны Северной Америки – США, Канада и Мексика (страны, входящие в NAFTA) приступили к организации трехстороннего энергетического рынка после продолжительного периода переговоров и согласований. Фактически в настоящее время северо-американский энергетический рынок представляет собой совокупность нескольких двусторонних соглашений: США–Канада и США–Мексика.

Следует отметить специфические особенности, характеризующие объединенный энергетический рынок Северной Америки:

• существенные различия в размерах и уровнях экономического развития стран-участниц

NAFTA предопределяют наличие преимущественно двусторонних соглашений;

• различия в национальной и субнациональной структурах управления энергетическими системами затрудняют их международную интеграцию;

• межгосударственная торговля энергией в рамках NAFTA обуславливается ориентацией на национальные интересы государств-участников соглашения.

В тоже время условия, на которых происходит торговля электроэнергией и топливом между Канадой и США, а также США и Мексикой существенно различаются. В отличие от Канады, Мексика потребовала для себя исключения из Соглашения по свободной торговле и ввела ограничения на право собственности в своих энергетических отраслях со стороны иностранных инвесторов, на свободный доступ со стороны импортеров электроэнергии из США и т. п.

Энергетическая инфраструктура между странами-участницами NAFTA развита неравномерно. Так, если Канада может экспортировать в США до 17% произведенной электроэнергии, то Мексика – только 2,5%. Следует отметить, что в настоящее время активно ведутся работы по устранению этих диспропорций.

Международная торговля электроэнергией в рамках NAFTA регулируется национальными правилами. В США за это отвечает Министерство энергетики (разрешение на строительство межграничных ЛЭП и на экспорт электроэнергии) и Федеральная регулирующая комиссия (тарифы на оптовые поставки электроэнергии между штатами и на транспорт). В Канаде экспорт электроэнергии регулируется независимой федеральной регулирующей комиссией NEB. Она выдает компаниям лицензии на экспорт сроком до 30 лет. Кроме того, в регулировании межграничными перетоками электроэнергии занимаются регулирующие органы канадских провинций. В Мексике все экспортно-импортные операции на энергетических рынках регулируются государством, посредством автономного агентства CRE.

В рамках NAFTA отсутствует общая (скоординированная) стратегия развития интегрирующей энергетической инфраструктуры между странами-участницами. Предложения Мексики по устранению диспропорций между странами региона, используя опыт Европейского Союза, пока не нашли поддержки в США и Канаде.

Опыт ЕС заключается в формулировке долгосрочных целей развития (на 20-30 лет) для стран, отстающих в развитии от остальных стран соглашения, достижение которых должно базироваться на специальных инвестиционных программах, финансируемых за счет ЕС. В ЕС такую поддержку получают Испания, Португалия, Ирландия и Греция, а в последнее время – вновь присоединившиеся страны Центральной и Восточной Европы.

В Латинской Америке комбинация разных факторов (причин), таких как кризис государственного долга, дефицит инвестиций и переход на неолиберальные модели экономического развития вынудили правительства стран этого региона пойти на приватизацию большого числа государственных компаний, включая сектор электроэнергетики. Одновременно начавшийся процесс межгосударственной интеграции в регионе имел под собой совершенно другие основания. Катализатором этого процесса в регионе стало создание в 1994 г. организации NAFTA, что дало Мексике привилегии по доступу на североамериканский рынок. Опираясь на этот опыт страны Южной Америки создали MERCOSUR, а также Центральноамериканский общий рынок.

В Европе объединение рынков электроэнергии и природного газа является результатом общего процесса интеграции стран региона и общих целей в энергетической политике, таких как необходимость обеспечения энергетической безопасности, выполнения экологических требований.

Проведенный анализ показывает, что процесс объединения национальных энергетических рынков в региональные (международные) в различных регионах имеет различные формы. В Южной Америке в рамках соглашения MERCOSUR процесс идет на основе взаимодополнения ресурсной базы и роста потребления энергоресурсов в ведущей стране региона – Бразилии. Это подталкивает страны региона к созданию объединенных механизмов регулирования регионального рынка. Напротив, в регионе Центральной Америки государства пытаются создать основы регионального рынка путем развития энергетической инфраструктуры и инфраструктуры регулирования. Основным отличием таких сообществ как NAFTA и MERCOSUR от Европейского Союза состоит также в отсутствии каких бы то ни было планов политической интеграции. Более того, в NAFTA и MERCOSUR не предусматривается создание наднациональных органов управления, в том числе в области энергетики. Вместо этого существует несколько рабочих групп, в которых разрабатываются и обсуждаются новые межгосударственные соглашения. Таким образом, NAFTA и MERCOSUR представляют собой режимы координации и осуществления политики сотрудничества посредством национальных государственных органов и

национальных экспертов, а не независимую международную организацию.

Исходя их зарубежного опыта, предполагается в новой Концепции предусмотреть альтернативные сценарии создания общего рынка электрической энергии и мощности стран ЕЭП.

Опыт России по реформированию российского рынка электроэнергии и мощности

В настоящий момент в России действует двухуровневый рынок электроэнергии и мощности (оптовый и розничный).

ОПТОВЫЙ РЫНОК. Покупателями и продавцами на оптовом рынке являются генерирующие компании, экспортеры и импортеры электроэнергии, гарантирующие поставщики, сбытовые компании, сетевые компании (для покупки электрической энергии и мощности в целях компенсации потерь электрической энергии) и крупные потребители.

Оптовый рынок электроэнергии и мощности функционирует на территории регионов, объединенных в ценовые и неценовые зоны. В первую ценовую зону входят территории Европейской части России и Урала, во вторую – Сибирь. Во второй ценовой зоне электроэнергия дешевле, чем в первой, так как в Сибири расположено большее число гидрогенерирующих мощностей с более низкой себестоимостью производства электроэнергии. В неценовых зонах (Архангельская и Калининградская области, Республика Коми, регионы Дальнего Востока), где по технологическим причинам организация рыночных отношений на конкурентной основе пока невозможна, торговля электроэнергией и мощностью осуществляется исходя из регулируемых цен, установленных Федеральной службой по тарифам, и по правилам, определенным Правительством Российской Федерации.

С 1 января 2011 года на оптовом рынке электрическая энергия и мощность поставляются по свободным (нерегулируемым) ценам, за исключением поставок потребителям-гражданам и приравненным к ним категориям потребителей.

РОЗНИЧНЫЙ РЫНОК. Участниками розничного рынка являются потребители электрической энергии, гарантирующие поставщики, энергосбытовые организации, энергоснабжающие организации, компании, предоставляющие коммунальные услуги, сетевые организации и иные владельцы объектов электросетевого хозяйства, а также производители (поставщики) электрической энергии, продажа которой не осуществляется на оптовом рынке. Розничные рынки электроэнергии функционируют вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии. Правилами розничных рынков устанавливаются порядок ценообразования на розничных рынках электроэнергии, основы

взаимодействия всех субъектов розничных рынков, а также правила получения статуса гарантирующихпоставщиков электрической энергии, работающих с каждым потребителем на условиях публичного договора, и их выбор на конкурсной основе. Для населения поставка электрической энергии осуществляется в полном объеме по регулируемым тарифам. Для всех других категорий потребителей с 1 января 2011 года поставка электроэнергии осуществляется по нерегулируемым ценам в рамках предельного уровня нерегулируемых цен.

Сфера конкуренции:

генерирующие • компании: ОАО «Концерн

Энергоатом», ОАО «Русгидро», оптовые гене-

рирующие компании (ОГК), территориальные

генерирующие компании (ТГК),

• сбытовые компании,

• гарантирующие поставщики,

• крупные потребители,

• экспортеры и импортеры электрической

энергии.

Инфраструктура рынка электроэнергии

и мощности:

• некоммерческое партнерство «Совет рынка

по организации эффективной системы опто-

вой и розничной торговли электроэнергией и

мощностью» (НП «Совет рынка»),

• ОАО «Администратор торговой системы опто-

вого рынка» (ОАО «АТС»),

• ОАО «Федеральная сетевая компа-

ния Единой энергетической системы»

(ОАО «ФСК ЕЭС»),

• ОАО «Системный оператор Единой энергети-

ческой системы» (ОАО «СО ЕЭС»),

• ЗАО «Центр финансовых расчетов».

Государственное регулирование в электроэнергетике

Правительство Российской Федерации реализует свои полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике в соответствии с ФЗ «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 № 35-ФЗ. К уполномоченным Правительством РФ в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики федеральным органам исполнительной власти отнесены:

Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России), на которое возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе и по вопросам электроэнергетики.

Федеральная служба по тарифам (ФСТ России), которая осуществляет правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары и услуги, включая установление тарифов на передачу электроэнергии.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), осуществляющая антимонопольное регулирование в сфере электроэнергетики.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), осуществляющая технический контроль и надзор в электроэнергетике; лицензирование отдельных видов деятельности, проверку соблюдения требований законодательства Российской Федерации в электроэнергетике.

Управление энергетикой в настоящее время осуществляется с двух сторон. Во-первых, регулятором и координатором со стороны государства выступает Министерство энергетики. Во-вторых, НП «Совет рынка», которое выступает организатором торговли электрической энергией и мощностью на оптовом рынке на основе Правил оптового рынка, утвержденных Постановлением Правительства, и с применением механизмов рыночного саморегулирования в сферах, определенных Правилами оптового рынка. Федеральная сетевая компания осуществляет управление ЕНЭС.

Услуги по передаче электроэнергии закреплены за ФСК на законодательном уровне. Нам переданы права собственников объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС, в части оказания услуг по передаче электрической энергии. Федеральная сетевая компания обладает статусом естественной монополии. На рынке ока-

зания услуг по передаче электрической энергии по ЕНЭС у нас не существует конкурентов. Наша доля рынка составляет 100%.

В соответствии с ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» от 29.04.2008 № 57-Ф3, Федеральная сетевая компания является хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение

для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме этого, Компания включена в Перечень системообразующих организаций России, имеющих стратегическое значение для экономики страны.

Описание проблемной стороны применения опыта других стран при организации межгосударственной торговли электрической энергии, а также возможные пути их решения

Основная проблема заключается в разработке концепции общего энергетического рынка стран ЕЭП. Особенность данного рынка в том, что поставщики энергии, находящиеся на территории одного государства, должны иметь право доступа к системе передачи, выбора покупателя и заключения контрактов на территории другого государства. В свою очередь, покупатели электроэнергии из одной страны ЕЭП должны иметь право доступа к системе передачи и право выбора поставщика электроэнергии на территории другой страны. В конечном итоге, государства-участники должны обеспечить поэтапное открытие и интеграцию внутренних рынков электроэнергии в общий энергорынок ЕЭП. При этом цель такой работы в создании общего энергетического рынка стран ЕЭП на базе имеющейся общей технологической базы (параллельно работающих электроэнергетических систем) в едином рыночном пространстве СНГ. Таким образом предстоит решить сразу несколько важных задач:

- повысить надежность энергоснабжения потребителей;

- оптимизировать использование энергетических ресурсов;

- сблизить процессы реформирования электроэнергетических отраслей стран ЕЭП.

Зарубежный опыт организации торговли электрической энергией

Рассмотрим возможные перспективы различных общих энергетических рынков на территории Евразии.

В частности, рассмотрим специфические условия формирования рынка электроэнергии по таким таким рынкам регионов, как Кыргызстан — Таджикистан — Пакистан — Афганистан, Центральная Азия — Китай, Армения — Иран, Россия — Китай и ЕС — СНГ.

Анализ тенденций формирования такого рынка показывает, что речь идет о создании ряда региональных и субрегиональных общих электроэнергетических рынков (ОЭР) на основе развития инфраструктуры для выработки и передачи электроэнергии. ЕС, Китай, Индия и Иран могут стать основными партнерами стран Северной и Центральной Евразии в процессе создания евразийских ОЭР.

Высокоэффективный энергетический сектор является одной из наиболее важных основ экономического роста. В свою очередь, развитые механизмы трансграничной торговли и инвестирования могут значительно усилить общую эффективность и надежность энергетической отрасли. Работа по внедрению таких механизмов осуществляется в рамках создания общих энергетических рынков СНГ. Надо отметить, однако, что ситуация на постсоветском пространстве во многом является уникальной. В отличие от ЕС, Северной Америки, Южной Америки, Юго-Восточной Азии и других макрорегионов, планирующих создание ОЭР, в СССР уже существовал единый энергетических комплекс с централизованным управлением. Страны Северной и Центральной Евразии унаследовали от СССР единую систему технических стандартов, а также развитую трансграничную сеть передачи электроэнергии, которая потенциально способна стать основой для международного сотрудничества.

Создание региональных и субрегиональных энергетических рынков (пулов) является актуальной задачей во многих регионах мира, в том числе ЕС, Северной Америки, Южной Америки и Юго-Восточной Азии. Причем уровень экономического развития не является определяющим фактором в этом отношении.

Наоборот, развитие ОЭР рассматривается как главный фактор стабильного экономического роста и региональной экономической интеграции. Например, африканские страны предприняли значительные усилия для становления интегрированных рынков. В частности, ими были созданы Южноафриканскийэнергетический пул (Southern African Power Pool) и Западно-африканский энергетический пул (Western African Power Pool) Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС). Расходы ЭКОВАС на энергетический пул за последние десять лет оцениваются в $15 млрд. Однако необходимым условием создания ОЭР являются не только значительные вложения, но и унификация правовой базы. Наиболее продвинутым субрегиональным энергетическим рынком на сегодняшний день считается «Нордпул», который объединяет скандинавские страны. Либерализация и интеграция регионального рынка электроэнергии Северной Европы были осуществлены в 1990‑х.

Сегодня он во многих отношениях служит примером для других европейских стран, а также СНГ в деле создания ОЭР.

В течение последних двадцати лет на каждом континенте наблюдается процесс интеграции национальных и региональных энергетических рынков в рамках международных организаций.

В настоящее время созданы межгосударственные энергетические ассоциации и рынки в Северной Америке (НАФТА), в Южной Америке (МЕРКОСУР), в Европе, в Африке и в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Этот процесс основывается на разныхпредпосылках и осуществляется в соответствии с региональными требованиями, используя самые разные схемы. В Северной Америке после длительного периода переговоров и согласований страны-участники НАФТА — США, Канада и Мексика инициировали создание трехстороннего энергетического рынка, который в настоящее время регулируется пакетом двусторонних соглашений между США и Канадой и между США и Мексикой.

Энергетическая инфраструктура стран-членов НАФТА является неодинаковой. Например, Канада может экспортировать до 17 % своей электроэнергии в США, а Мексика — только 2.5 %.

Необходимо отметить, что в настоящее время активно проводится работа по устранению этой диспропорции. В частности, в Мексике осуществляются два проекта по экспорту электроэнергии в Калифорнию. Кроме того, Мексика приглашена участвовать в энергетическом пуле штата Техас.

Международная торговля электроэнергией в рамках НАФТА регулируется национальным законодательством и контролируется в США Министерством энергетики (которое выдает разрешение на строительство трансграничных линий передач и на экспорт электроэнергии) и Федеральной комиссией по регулированию в области энергоресурсов (FERC). В Канаде существует независимый федеральный орган — Национальный энергетический совет (NEB), контролирующий экспорт электричества и выдающий лицензии компаниям-экспортерам на период до тридцати лет. Более того, органы администраций провинций, отвечающие за энергетику, также участвуют в регулировании международной торговли электроэнергией. В Мексике все импортные и экспортные операции на энергетическом рынке регулируются государством через независимый орган — Комиссию по регулированию энергетики (CRE).

Эксперты полагают, что развитие энергетического сотрудничества в рамках НАФТА будет продолжаться на существующем договорном уровне. В пользу этого говорит ряд факторов: большие расстояния для транспортировки электроэнергии, различия в уровнях экономического и энергетического развития, неполная интеграция энергетической инфраструктуры, автономность правовых и регулирующих систем. В рамках НАФТА нет общей, согласованной стратегии развития интегрированной энергетической инфраструктуры в странах-членах.

Предложение Мексики по устранению различий между странами региона на основе использования опыта Европейского союза пока не нашли поддержки у США или Канады. Опыт ЕС заключается в разработке долгосрочных целей развития (на 20–30 лет) для менее развитых стран на основе специальных инвестиционных программ, финансируемых ЕС. В Евросоюзе такую помощь получают Испания, Португалия, Ирландия и Греция, а с недавних пор — новые страны-члены в Центральной и Восточной Европе.

В Латинской Америке совокупность различных факторов, таких как финансовые кризисы, ограниченные инвестиционные возможности и переход к неолиберальным моделям экономического развития, вынудили национальные правительства в регионе приватизировать большое количество государственных предприятий, в том числе в энергетическом секторе. Параллельно в регионе начался процесс межгосударственной интеграции, катализатором которого стало подписание НАФТА в 1994 году, благодаря чему Мексика получила доступ к североамериканскому рынку. Это событие вдохновило южноамериканские страны на создание МЕРКОСУР и Центральноамериканского общего

рынка. Однако процесс приватизации в энергетическом секторе оставался в стороне от региональной интеграции. Более того, в ряде латиноамериканских стран (Коста-Рика, Уругвай и Парагвай), где приватизация энергетического сектора не рассматривается даже в качестве долгосрочной цели, идея создания регионального энергетического рынка находит горячую поддержку. В Европейском союзе процесс приватизации, децентрализации и взаимодействия в энергетическом секторе гораздо более связан с процессом интеграции. Объединение европейских рынков электроэнергии и природного газа является результатом общей интеграции стран региона и общих целей их политики в энергетической сфере, таких как обеспечение энергетической безопасности, снижение влияния на окружающую среду и т. д.

Другим примером международного энергетического рынка является «Нордпул», включающий в себя государственные электроэнергетические компании скандинавских стран, где основная часть электроэнергии производится на гидроэлектростанциях. «Нордпул» создает все условия для торговли электроэнергией и представляет собой хороший образец «либерализированных» энергообъединений Западной Европы.

Анализ международного опыта в создании объединенных энергетических рынков позволяет нам сформулировать три основные направления развития:

•• развитие энергетической инфраструктуры (наличие линий связи между национальными энергетическими комплексами);

•• создание структуры (юридического лица) по регулированию энергетического рынка;

•• развитие интеграции в сфере торговли (общие экономические условия).

Развитие энергетической инфраструктуры требует перехода от изолированной национальной системы обеспечения электроэнергией к созданию трансграничных линий электропередач посредством согласованных капиталовложений и создания интегрированных энергетических сетей. Правовые условия достигаются через координацию работы регулирующих органов и создание единой региональной контролирующей структуры.

В своем развитии ОЭР может пройти четыре стадии: от (1) национального энергетического рынка к (2) рынку, в котором важную роль играет трансграничная торговля и допускается владение собственностью нерезидентами; (3) переход к региональному спотовому рынку с рыночным ценообразованием; и наконец, (4) переход к региональному фьючерсному рынку.

[1] Бюджетный кодекс РФ. М.: НОРМА, 2010, с. 5.

[2] Бюджетная система Российской Федерации. Под ред. М.В. Романовского и О.В. Врублевской. М.:ЮРАЙТ, 2007. с. 30

[3] Бюджетная система России. Под ред. Г.Б. Поляка. М.:ЮНИТИ, 2010, с. 520.

[4] Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации М , 2008, с 43-44.

[5] Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанная Минэкономразвития и торговли РФ, 2008г.

[6] Программа долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2010года.

[7] О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Принят Государственной Думой 7 декабря 2005 года. Одобрен Советом Федерации 14 декабря 2005 года.

[8] Грицюк Т.В. Управления доходами бюджетов. Глава книги «Бюджетная система РФ».- М.: Изд-во ГУУУ, 2007г.

[9] Дотация – лат. dotacio – дар, пожертвование / Современный словарь иностранных слов. – М.: Рус. яз., 2009. С. 213.

[10] Субвенция - лат. subvenire - приходить на помощь / Современный словарь иностранных слов. - М.: Рус. яз., 2009. С. 585.

[11] Субсидия - лат. subsidium - помощь, поддержка / Современный словарь иностранных слов. - М.: Рус. яз., 2009. С. 585.

[12] Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н. И. Химичевой. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство НОРМА, 2009. С. 337.

[13] Приложение № 23 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов"

[14] Стратегия развития бюджета до 2023 г. Minfin.ru

[15] Приложение № 6 к «Стратегии развития бюджета до 2023года». Minfin.ru

[16] Стратегия бюджета до 2023г. Minfin.ru

[17] Приложение № 19 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов"

[18] Приложение № 18 к Федеральному Закону «О Федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011годов»

[19] «Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на трехлетний период 2010-2013 годы»

[20] "Основные направления налоговой политики на 2008 – 2010 годы", одобренные Правительством Российской Федерации.

[21] Постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. № 118

[22] «Меры в области налоговой политики, планируемые к реализации в 2009 году и в плановом периоде 2010 и 2011 годов», одобренные Правительством РФ.

[23] Приложение 3 к Федеральному Закону «О Федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011годов» « Нормативы распределения доходов от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011годов».

[24] Основные направления налоговой политики на 2008 – 2010 годы", одобренные Правительством Российской Федерации

[25] Котилко В.В. Международная практика по организации межгосударственных рынков электрической энергии Отчет СОПС, 2013г. Федеральное государственное бюджетное научно-исследовательское
учреждение «Совет по изучению производительных сил», на английском
языке - The Federal Governmental and Academic Institute «Council for the Study
of Productive Forces».