К.е.н.
, доцент Івашко О.А.
Фіскальна автономія регіонів України: проблеми, доцільність,
перспективи
В умовах низьких темпів економічного зростання,
фінансової нестабільності, централізації управління державою важливого значення
набуває питання активізації розвитку регіонів. Основним завданням державної
регіональної політики виступає збалансований соціально-економічний розвиток
всіх регіонів з метою створення повноцінного середовища для життєдіяльності
людини на всій території країни та забезпечення високого рівня якості життя
незалежно від місця проживання.
Одним з шляхів зниження
конфронтації між областями та підвищення ефективності державного управління
регіональним розвитком є забезпечення фіскальної автономії регіонів України. Під
поняттям «фіскальної (фінансової) автономії», на думку Л. Є. Клець, варто
розуміти наявність в
органів
місцевого самоврядування прав самостійного прийняття рішень щодо
формування
своїх бюджетів та фінансування завдань і повноважень з метою забезпечення
гідних умов для життєдіяльності громадян територіальних одиниць; реальну
можливість місцевих органів за рахунок наявних в їх розпорядженні
матеріально-фінансових ресурсів забезпечувати населення суспільними товарами та
послугами якісно і в повному обсязі. [1, c. 46].
Окремі аспекти фінансова автономії територіальних
громад закладено в Європейській хартії місцевого самоврядування, що була
ратифікована Верховною Радою України. Зокрема, у документі зазначено, що,
по-перше, органи
місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики
на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно
розпоряджатися в межах своїх повноважень. По-друге, обсяг фінансових ресурсів
органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією
або законом [2].
З вищезазначеного випливає, що
самостійність територіальних громад в Україні носить суто декларативний
характер. Насправді ж спостерігається пряма залежність регіонів від центральних
органів влади та невідповідність фінансових ресурсів повноваженням, покладених
на органи місцевого самоврядування. Можна виділити дві основні причини такого
стану:
1) недостатня ємність ресурсної бази органів місцевого самоврядування. Місцеві податки та збори формують до 2 % дохідної частини місцевих бюджетів, тоді як у ЄС їхня частка сягає 30 % (переважно
завдяки податку на нерухомість).
2) бюджетна система в Україні сформувалася ще за планової
централізованої економіки, під інші завдання. Найактуальнішою проблемою в
даному контексті є визначення балансу між повноваженнями органів місцевого
самоврядування областей і районів та місцевими державними адміністраціями [3,
c. 19-21].
Для
характеристики фінансової автономії органів місцевого самоврядування на основі
даних Інституту бюджету і соціально-економічних досліджень розрахуємо частку
доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України (без урахування
міжбюджетних трансфертів) та частку міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих
бюджетів (табл.1)
Як видно з
таблиці 1, фінансова автономія територіальних громад замість очікуваного
підвищення зменшується. Частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті
України (без урахування міжбюджетних трансфертів) плавно спадала з 26,53 % у
2007 р. до 21,71 % у 2011 р. Частка міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих
бюджетів зросла з 43,35 % у 2007 р. до 52,32 % у 2011 р. Такий стан справ
свідчить про надмірну централізацію розподілу фінансових ресурсів в державі,
низьку ефективність Бюджетного та Податкового кодексів та суперечить логіці
місцевого самоврядування, адже знижує здатність територіальних громад самостійно
вирішувати питання місцевого значення.
Таблиця 1
Окремі показники фінансової автономії органів місцевого самоврядування [4]
|
Рік |
Доходи місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів), млн. грн. |
Доходи зведеного бюджету України, млн. грн. |
Міжбюджетні трансферти, млн. грн. |
Частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України (без
урахування міжбюджетних трансфертів), % |
Частка міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів, % |
|
2007 |
58349 |
219900 |
44655,9 |
26,53 |
43,35 |
|
2008 |
73872,1 |
297800 |
59112,7 |
24,81 |
44,45 |
|
2009 |
71028,6 |
288600 |
62180,1 |
24,61 |
46,68 |
|
2010 |
80515,8 |
314400 |
77766,2 |
25,61 |
49,13 |
|
2011 |
86456,6 |
398300 |
94875 |
21,71 |
52,32 |
Регіональна
структура дотаційності регіонів виглядає ще більш загрозливо. Так, у 2010 році
частка дотацій збільшилася у структурі доходів 19 регіонів, сягнувши рекордних
значень у Закарпатській, Тернопільській та Волинській областях – 72,3 %, 71,9 %
та 71,1 % відповідно.
Загалом дотація
фінансового вирівнювання надається понад 90% всіх бюджетів в Україні. Фактично при такому фінансовому
вирівнюванні мова йде не про створення рівних умов для життєдіяльності та
розвитку в регіонах і на місцях, а, радше, про централізоване покриття розриву
між доходами та видатками місцевих бюджетів. В
Україні ж обсяг дотації вирівнювання в окремих місцевих бюджетах у декілька
разів перевищує обсяг закріплених доходів, які враховуються при визначенні
міжбюджетних трансфертів. Власні доходи місцевих бюджетів є дуже низькими [5].
Головним чином, зменшення власних доходів
місцевих бюджетів у структурі зведеного бюджету відбулось внаслідок прийняття
Податкового кодексу. Ліквідовано ринковий збір, який у багатьох містах
становив істотну частину власних доходів. Слабкі перспективи залишаються
і для єдиного податку після обмежень у сфері його застосування. Можна
було б очікувати, що бодай вилки ставок буде збільшено, однак
законодавець побоявся це зробити. Проблеми місцевого самоврядування
не є пріоритетними для уряду. Свідчення цього — гротескний
податок на нерухомість, з-під застосування якого виводиться понад 95% нерухомості.
Черговим доказом подальшої централізації
фінансів стала ліквідація транспортного податку під приводом заміни його
акцизом на паливо. Адже збір із власників транспортних засобів ішов
до місцевих бюджетів, а акциз — до державного. Уряд обіцяв
виділити субвенцію, яка б компенсувала втрати, і виділив — 712
млн. грн. замість 1,5 млрд. втрат від ліквідації транспортного збору [6].
Для посилення
фінансової спроможності місцевих органів влади необхідно реалізувати низку
важливих заходів, серед яких ключовими є:
1. Вжиття принципових заходів щодо зменшення
фінансової залежності від державного
бюджету за рахунок коригування механізму надання трансфертів та перерозподілу
доходних джерел на користь спеціального фонду та широкого запровадження
програмно-цільового методу бюджетування.
2. Розширення фінансової
бази органів місцевого самоврядування. Мова йде про посилення ролі податків,
дія яких обмежена відповідною територією та відповідає вигоді від місцевих
суспільних благ і послуг. При цьому головним резервом диверсифікації доходів
місцевих бюджетів України є податок на нерухомість, який, по-перше, відповідає
принципу територіальної прив'язки, оскільки об'єкти нерухомості зв'язані з
певною територією. По-друге, він відповідає принципу одержуваної вигоди, тобто
його можна розглядати як плату за місцеві суспільні блага. По-третє, цей
податок відповідає принципу широкого розподілу податкового тягаря, оскільки
дозволяє залучити максимальну кількість жителів і підприємств до участі у
формуванні бюджетів.
3. Запровадження
формульного розрахунку перерозподілу національних податків, закріплених за
місцевими бюджетами. Наразі в Україні на процес перерозподілу бюджетних коштів чиниться значний
політичний тиск. Для того, щоб мінімізувати цей суб’єктивний чинник і
забезпечити економічну обґрунтованість даного процесу потрібно поширити практику формульного розрахунку
розподілу загальнонаціональних податків. Для прикладу, нинішній механізм
перерозподілу податку з доходів фізичних осіб, згідно з яким він спрямовується
за місцем реєстрації платника податків, податковим агентом з нарахування та сплати
податку, призводить до того, що більшу частину даного податку акумулюють ділові
центри України. Навіть якщо окремі філіали компаній функціонують у регіоні і
влада фінансує надання публічних товарів та послуг під відповідну кількість
працівників, податок сплачується за місцем реєстрації компанії, а не за місцем
роботи відповідного філіалу. Саме тому, регіони слабо розвинуті, отримують
менше коштів від даного податку попри те, що вони, навпаки, потребують більше
коштів для стимулювання ділової активності. Враховуючи, що серед завдань
податкової реформи часто називається перехід до консолідованої звітності, існує
ризик, що даний податок взагалі сплачуватиметься лише в обласних центрах і
Києві. В даному контексті доцільнішим бачиться формування єдиного фонду
надходжень податку з доходів фізичних осіб і перерозподіл його через
застосування формульного підходу, що має спиратися на кількість офіційно
зареєстрованих жителів на відповідній території.
4. Перегляд та
структуризація власних і делегованих повноважень, що реалізують органи місцевого
самоврядування. Наразі в Україні діє досить заплутана система розподілу функцій
публічного адміністрування. Значна частина з них передана на місцевий рівень,
але віднесена не до компетенції органів місцевого самоврядування, а до
компетенції місцевих державних адміністрацій. Ключовою проблемою в Україні
сьогодні не стільки децентралізація функцій, скільки передача їх від місцевих
державних органів влади до органів місцевого самоврядування. Держава має
зберегти лише контрольні функції на регіональному рівні.
5. Запровадження
максимального рівня прозорості використання бюджетних коштів органами місцевого
самоврядування. Прозорість фінансових потоків є найбільш дієвим
інструментом подолання корупції.
Отже, головними завданнями щодо підвищення
самодостатності місцевих громад повинні бути розширення фінансової бази органів місцевого
самоврядування; запровадження формульного
розрахунку перерозподілу національних податків, закріплених за місцевими
бюджетами та запровадження
максимального рівня прозорості використання бюджетних коштів органами місцевого
самоврядування.
Література
1. Клець Л. Система кількісних
показників фінансової автономії місцевих органів влади / Л. Клець // Вісник
Донецького інституту економіки та господарського права. – 2009. – № 1. – С.
46–57.
2. Європейська хартія
місцевого самоврядування. Закон №
452/97-ВР ( 452/97-ВР ) від
15.07.97 [Електронний ресурс]. –
Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_036
3. Нова архітектура бюджетної
системи України: ризики та можливості для економічного зростання / за ред. Я.
А. Жаліла. – К. : НІСД, 2010. – 35 с.
4. Квартальний аналіз виконання бюджету
[Електронний
ресурс] : Інститут бюджету та соціально-економічних досліджень. – Дослідження і
матеріали. – Бюджетний моніторинг. – Квартальний моніторинг. – Режим доступу : http://www.ibser.org.ua/news/558/
5. Данилишин Б.
Регіоналізм в Україні: реальність і
перспективи / Б. Данилишин // «Дзеркало
тижня. Україна», № 22, 15 червня 2012 р.
6. Ганущак Ю. Нерегіональна політика / Ю.
Ганущак // «Дзеркало тижня. Україна», № 15, 22 квітня
2011 р.