Право / 7.
Экологическое, земельное и аграрное право
Дощанова Асель Сержановна
Казахский национальный университет имени аль-Фараби,
Казахстан
Роль государства в отношениях по предоставлению
земельных участков для строительства объектов в Республике Казахстан
Любое общественное
отношение, будучи урегулировано правовыми нормами, становится правоотношением.
Независимо от того, какой характер носит правоотношение, структура его всегда
одинакова – субъекты, объект, содержание.
Одним из элементов
правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства объектов
являются субъекты. Поскольку отношения по предоставлению земельных участков для
строительства объектов являются земельными правоотношениями, для характеристики
такого их элемента, как субъекты возможно применение понятия субъектов
земельных правоотношений, предусмотренного Земельным кодексом Республики
Казахстан.
В статье 12 Земельного
кодекса Республики Казахстан перечислены субъекты
земельных правоотношений - физические и юридические лица, а также государства,
являющиеся участниками земельных правоотношений и в силу этого имеющие права и
несущие обязанности в данном правоотношении /1/.
Для начала необходимо
отметить, что поскольку предоставление права на земельный участок означает
наделение лица правом непосредственно государством, обязательной стороной в
правоотношениях по предоставлению земельных участков является государство, от
имени которого выступают уполномоченные государственные органы.
Возникает вопрос с
определением правового статуса государства как участника правоотношений по
предоставлению земельных участков для строительства объектов.
С одной стороны,
государство выступает как властный субъект, и наделение правом происходит на
основании решения уполномоченного органа.
С другой стороны,
государство выступает как собственник особого объекта прав – земли, в
частности, земельного участка.
Необходимо выяснить,
какой из аспектов статуса государства в отношениях по предоставлению
превалирует.
В советском государстве
сочетание в правовом статусе государства в земельных правоотношениях двух
аспектов было бесспорным. Как отмечал Аксененок Г.А., «обладая землей как своей
исключительной собственностью, Советское государство в то же время обладает и
правом территориального верховенства на этой земле, правом политического
господства»/2, с.84/.
Выступление государства в
качестве властного субъекта означает, что
все решения, принимаемые от его имени должны исполняться беспрекословно,
за исключением возможности оспаривания решений государственных органов и
должностных лиц в случае их несоответствия закону.
В отношениях по
предоставлению земельных участков для строительства объектов властный характер
участия государства выражается в том, что предоставление возможно только по
решению уполномоченного органа, на основании которого у ходатайствующего
возникает право на получение земельного участка. Но назвать такие отношения
административно-правовыми нельзя, поскольку, во-первых, инициатива в
возникновении таких отношений принадлежит субъекту, подающему ходатайство о предоставлении ему земельного участка для
строительства объекта, что предполагает диспозитивность в его действиях.
С другой стороны,
государство выступает как собственник. Конституцией Республики Казахстан
установлено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир,
другие природные ресурсы находятся в государственной собственности
(ст.6) /3/. Наряду с государственной собственностью на землю введена частная.
Как отмечает Ж.Х.
Косанов, «вся земля находится в государственной или частной собственности. При
этом, частная собственность на землю носит ограниченный характер и является
производной от государственной»/4, с.28/.
При предоставлении
земельных участков государство фактически осуществляет одно из правомочий
собственника, а именно право распоряжения, в то же время, осуществляя функции
по управлению и охране земельного фонда.
Передавая право на землю
в форме предоставления, государство фактически совершает сделку по отчуждению
принадлежащего ей имущества. Особенно ярко данная позиция представлена при
возмездном предоставлении, т.е. приобретении земельного участка.
Правовая ситуация
возмездного предоставления схожа с совершением гражданско-правовой сделки,
основанием которой является административный акт. И в том, и в другом случае
результатом являются вещные правоотношения, объектом которых является земельный
участок. Но, несмотря на всю похожесть, различие между этими двумя институтами
есть, и оно существенно.
Если предоставление
рассматривать как гражданско-правовую сделку, основанием заключения которой
является административный акт, то решение о предоставлении должно содержать в
себе императивное указание на совершение сделки между государством и
ходатайствующим лицом, результатом которой будет наделение ходатайствующего
лица правом на земельный участок. В поддержку данной позиции выступает
К.Скловский, отмечая, «что касается самого предоставления земельного участка,
то это действие, как и любое действие по передаче имущества, не может не иметь
природы сделки, договора… никакая иная квалификация действия, в силу которого
одно лицо получает имущество в собственность или аренду от другого, кроме
квалификации в качестве договора невозможна» /5, с.61/.
Отличие состоит в том,
что в случае с гражданско-правовой сделкой, административный акт является
обстоятельством, в результате которого должна быть совершена сделка, а уже
последствием сделки будет возникновение прав, т.е. гражданские права и
обязанности возникают в результате сделки, основанием для которой послужил
административный акт.
В случае с
предоставлением земельного участка, гражданские права и обязанности возникают
непосредственно в результате вынесения решения уполномоченного органа, т.е.
административного акта.
Из изложенного следует
вывод, что основаниями возникновения вещных правоотношений по поводу земельного
участка для строительства объектов в изложенных вариантах являются разные
обстоятельства: сделка и административный акт.
Но этот факт только
подтверждает ту точку зрения, в соответствии с которой при установлении
соотношения двух аспектов правового статуса государства как участника
правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства объектов,
необходимо учитывать, что, выступая в качестве субъекта права государственной собственности
на землю, государство реализует свои правомочия как властвующий субъект.
От имени государства в
каких бы то ни было правоотношениях выступают государственные органы, которые
осуществляет функции государства.
«Функции государственного
управления земельными отношениями осуществляются через систему органов общей и
специальной компетенции, поэтому, например, на уровне районов и областей,
субъектами правоотношений управления выступают представительные и
исполнительные органы соответствующих административно-территориальных единиц»
/6, с.94/.
По мнению Г.А. Аксененка
«субъектами земельных правоотношений могут быть не только землепользователи, а
и государственные органы, осуществляющие правомочия распоряжения и управления
земельным фондом или отдельными его частями. При этом и в данном случае
совершенно не обязательно, чтобы эти органы обладали правами юридического лица
и выступали как таковые» /2, с.76/.
В российской же учебной
литературе существует мнение, что «особенность их положения заключается в том,
что в реальных правоотношениях данные участники представлены различными
органами государственной власти и негосударственными организациями, которые
уполномочены выражать интересы соответственно Российской федерации, ее
субъектов и муниципальных образований. Объем полномочий таких органов и
организаций, устанавливается законами, иными нормативными правовыми актами,
определяющими их статус, функции, полномочия. Таким образом, с одной стороны,
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования признаются
собственниками государственных и муниципальных земель соответственно…, а с
другой – в реальных правоотношениях в таком организационном единстве они не
участвуют, а правомочия собственности рассредоточены между соответствующими
органами государственной власти и органами местного самоуправления и
реализуются через выполнение ими необходимых функций» /7, с.78/.
В свете изложенного
возникает вопрос, если реальными участниками в правоотношениях являются
государственные органы, кто же будет субъектом правоотношений по предоставлению
земельных участков для строительства объектов само государство или выступающие
от его имени государственные органы.
В данном случае
государственные органы принимают участие в отношениях по предоставлению
земельных участков для строительства объектов только потому, что законом они
наделены полномочиями для вынесения решения.
Помимо государственных
органов от имени государства в некоторых случаях выступают государственные
предприятия. Такая ситуация наблюдается в городе Алматы. Не всегда в отношениях
по предоставлению земельных участков для строительства объектов от имени
государства выступает государственный орган. В городе Алматы, эти функции
возложены на коммунальное государственное предприятие «Алматыжер».
Возникает вопрос, кто
будет стороной в этих отношениях, государство или государственное предприятие,
которому переданы полномочия на осуществление функций государственного органа.
В Земельном кодексе
Республики Казахстан возможность перевода полномочий государственного органа на
другого субъекта предусматривается в статье 48 /1/, в соответствии с которой в качестве организатора торгов (конкурсов, аукционов)
выступает собственник или действующая на основании договора с ним
специализированная организация, коей в соответствии с Постановлением Акимата города Алматы от 12 апреля 2005 года № 2/205 «Об
определении организатора торгов по продаже земельных участков или права аренды
земельных участков в городе Алматы» определено коммунальное
государственное казенное предприятие аппарата Акима города Алматы «Алматыжер» /8/.
Но норма этой
же статьи, которая гласит: «В качестве продавца земельного участка или права
аренды земельного участка выступает местный исполнительный орган», поясняет
что, несмотря на передачу своих полномочий другому субъекту, стороной, а
соответственно субъектом отношений остается государство, поскольку местные
исполнительные органы выступают от имени государства.
Из вышеизложенного
следует, что, несмотря на то, что со стороны, предоставляющей земельные участки
для строительства объектов выступают государственные органы, либо интересы
государства представляют государственные предприятия, единственным обязательным
субъектом в отношениях в связи с предоставлением земельных участков для
строительства объектов остается государство.
Литература:
1. Земельный кодекс Республики Казахстан
от 20 июня 2003 года с изм. и доп. // Справочная правовая система «Юрист»
2. Аксененок Г.А. Земельные
правоотношения в СССР. – Москва: Госюриздат, 1958. – С.84
3. Конституция Республики Казахстан от
30 августа 1995 года с изм. и доп. // Справочная правовая система «Юрист»
4. Косанов Ж.Х. Теоретические проблемы
права собственности и иных прав на землю. Автореферат диссертации на соискание
степени д.ю.н.(12.00.06) – Алматы, 2004.
5. Скловский К. Режим строения, возведенного
на спорном земельном участке // Хозяйство и право №1 2007 с. 61
6. Земельное право республики Казахстан
(Общая часть). Учебное пособие. Хаджиев А.Х. – Алматы: «Данекер», 2001. С.94
7. Краснова И.О. Субъекты земельных
правоотношений // Земельное право:Учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К.
Гусева. – Москва: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – С.78.