Кумарбек А.

Казахский национальный университет имени аль-Фараби, Казахстан

РОЛЬ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В МЕЖДУНАРОДНОМ НОРМОТВОРЧЕСТВЕ

Международные организации наряду с суверенными государствами играют существенную роль в международно-правовом регулировании международных отношений. Вместе с государствами они принимают участие в международном нормотворчестве, контролируют выполнение международных обязательств и применяют санкции за их нарушение.

«В системе международных отношений международные организации действуют практически во всех сферах - от политической до узкоспециализированной. Их деятельность во многих случаях шире чисто дипломатических рамок и вышла за границы традиционно- координационной компетенции, приобретая свои собственные оперативные функции, охватывая все новые сферы, представляющие интерес для многих, а зачастую для подавляющего большинства государств и человечества в целом» [1, c. 5].

Международный форум, частью которого являются международные организации, можно рассматривать как одну из стадий в процессе образования международно-правовых норм. Соответственно, повышение эффективности его работы означает одновременно и повышение эффективности согласования позиций государств относительно формулируемых норм международного права.

Международные организации, писал Г.И. Тункин, «все больше сосредоточивают в своих руках организацию заключения многосторонних договоров между государствами по вопросам, относящимся к сфере их деятельности» [2, c. 86]. Это связано с тем, что организации занимаются решением широкого круга проблем, представляющих всеобщий интерес.

С возникновением международных организаций появилась новая разновидность международных отношений в рамках международных организаций. К ним относятся отношения государств между собой в качестве членов международной организации; отношения государств- членов с международной организацией; отношения между органами международной организации; отношения международной организации с персоналом; отношения международной организации с государствами - не членами; отношения между организациями [3, c. 56].

Деятельность международных организаций в области нормотворчества отражает их важную и специфическую роль как органов, которые берут на себя «значительное количество вопросов, по которым до этого отношения между государствами имели непосредственный двусторонний или многосторонний характер. Отношения между государствами по вопросам, относящимся к ведению соответствующей международной организации, опосредуются этой организацией. Иначе говоря, в этих случаях международная организация как бы становится между государствами и связи между государствами проходят в этих случаях через более или менее сложный механизм этой международной организации [4, c. 157].

Основная форма международно-правового регулирования межгосударственного сотрудничества на широкой многосторонней основе - общий Многосторонний договор. Разрабатываемые в рамках и под эгидой международных организаций договоры касаются координации и прогрессивного развития общего международного права.

На механизм деятельности международных организаций решающее влияние оказывают их функции. Достигая свои цели и решая задачи, международная организация выполняет, с одной стороны, основную функцию, а с другой - разные специальные функции [5, c. 66]. Основной функцией международной организации в научной литературе признается определенный политический процесс выявления сферы и границ согласия между государствами-членами по вопросу о задачах, которые стоят перед международной организацией и о средствах выполнения этих задач.

Среди специальных функций международных организаций в науке международного права выделяются регулирующие, контрольные и оперативные [6, c. 71].

Регулирующая функция - одна из важнейших функций международной организации. Она состоит в принятии решений, определяющих цели, принципы, правила поведения государств-членов международных организаций и их персонала.

Международный контроль - сравнительно новый институт международного права, предметом которого являются разнообразные международные отношения, а также соответствующая деятельность государств и других субъектов международного права по соблюдению международных обязательств, обеспечению международного правопорядка и законности [7, c. 128].

«Решения, принимаемые по таким вопросам, как прием новых членов, исключенйе из членов, представляют собой акты применения норм устава международных организаций и не содержат общих, неперсонифицированных норм. Другой характер носят нормативные резолюции, обязательные для международных служащих и стран-членов. К ним относятся, например, определение размеров взносов членов, правила процедуры и т.д. Нормативные резолюции создают юридические нормы и соответственно могут быть источниками международного права» [8, c. 24].

Решения по основным вопросам деятельности организации подразделяются на обязательные и необязательные, которых значительно больше. Лишь ограниченное число международных организаций может принимать обязательные решения. Но их значение как новых форм нормообразования и источников международного права велико, и они заслуживают особого внимания [9, c. 58].

Предоставление международным организациям права принимать обязательные решения не означает наделения их «законодательной» или наднациональной властью. В их основе - согласие заинтересованных государств, закрепленное в уставе, они не могут быть навязаны государству помимо воли несогласованному государству. Институт обязательных решений особенно развит в региональных международных организациях, прежде всего в Европейском сообществе.

Польский ученый К. Скубишевский называет роль, осуществляемую международными организациями, «богатой и разнообразной» [10, с. 37]. Она выражается в различных формах, начиная от вспомогательной деятельности, помогая государствам заключать более совершенные договоры, или в принятии необязательных резолюций, воздействующих на международное право, до участия в качестве сторон международных договоров или установления регламентов, содержащих непосредственно обязывающие государства нормы.

Резолюции Генеральной Ассамблеи могут являться и этапом в формировании принципов и норм, и вспомогательным средством для уяснения тех или иных международно-правовых принципов и норм, и обязательными постановлениями в соответствии с Уставом ООН, скажем, по вопросам процедуры органов ООН, и необязательными пожеланиями и т. д. Но в любом случае для того, чтобы иметь юридическую силу, резолюция должна быть законной, т. е. полностью соответствовать Уставу ООН. .

ООН сама стала важным механизмом международного нормотворчества. По инициативе и в рамках ООН заключены сотни международных конвенций и договоров, регулирующих положение дел в самых разнообразных сферах общественной жизни. В принципах построения ООН нашли свое отражение объективные реалии международно-политической системы, а их изменение стало главным стимулом для ведущейся работы по реформированию этой организации.

Под сенью ООН существует большое число межправительственных организаций, осуществляющих регулирование международной жизни в рамках своего функционального предназначения. ООН наделена исключительно важной компетенцией решать вопросы войны и мира, в том числе и путем использования вооруженной силы [11, c. 224].

Следует отметить, что некоторые специализированные учреждения ООН сделали попытку закрепить подобную практику в договорном порядке. В МОТ и ВОЗ были приняты поправки к уставам, предусматривающие приостановление членства и исключение из организаций по рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН. Другие организации системы ООН, не рассматривая вопрос об изменении уставов, принимают меры, направленные против государств - правонарушителей по рекомендации генеральной Ассамблеи ООН.

Учредительный договор признает за Комиссией право принятия нормативных актов в некоторых областях интеграции без какого-либо вмешательства других институтов. В пункте «с» статьи 39 договора о Европейском Сообществе упоминается, что Комиссия может действовать по своей собственной инициативе. Это положение дает возможность Комиссии принимать регламенты о праве трудящихся оставаться на территории какого-либо государства-члена, проработав в нем определенное время.

Более привычной процедурой является выработка Комиссией ЕС нормативного предложения, т.е. проявление нормотворческой инициативы в виде проекта будущего акта Сообщества. Комиссия использует свое право вырабатывать предложения нормативного характера в определенной сфере деятельности ЕС с учетом критериев возможности, необходимости или срочности и, что вполне логично, на основе соответствующих положений учредительных договоров.

Главное отличие нормотворческой процедуры ЕС от процедуры классических ММПО проявляется в особенностях институционной системы, позволяющих не только распределить "основные роли" в этом процессе между различными звеньями этой системы, но и обеспечить их постоянное взаимодействие в ходе подготовки акта ЕС. Характер принимаемых ЕС актов также серьезно отличает нормотворческий процесс Сообществ от аналогичных процедур в ММПО.

Эти отличия не должны приводить к отождествлению этой процедуры с парламентским законодательством. Внедрение многих институтов парламентского права ("чтение", консультации и т.д.) придало известное своеобразие нормотворчеству в ЕС, но не превратило ЕС и его институты в институционную систему федеративного типа. Встречающиеся в этом процессе аналогии свидетельствуют о том, что некоторые процедурные нормы и институты имеют универсальную ценность и могут применяться в учреждениях различного уровня, что вовсе не может рассматриваться доказательством идентичной юридической природы этих учреждений. Характер учреждений является определяющим для природы действующих в них норм и процедур.

В этом смысле нормотворческий процесс в ЕС представляет собой один из механизмов имплементации международно-правовых норм, содержащихся в учредительных актах.

В результате правоприменительной практики Суда ЕС, дополненной и уточненной западноевропейской правовой доктриной, в ЕС и Европейских Сообществах сформировалась доктрина «прямого действия норм права Сообщества».

В самом содержании контрольного механизма за соблюдением положений учредительных договоров ЕС и актов их институтов заложена идея прямого действия его норм. Сам этот механизм является достаточно жестким и определенным, он не встречается в иных международных договорах и серьезно ограничивает суверенные права государств-членов.

Подводя итог рассмотрению доктрины прямого действия норм «права Сообщества», выработанной Судом ЕС, отметим следующее: прямое действие положений учредительных договоров оправдывается тем, что достижение их основных целей будет серьезно затруднено, если их положения не будут исполняться внутри страны теми, чье поведение они регулируют. Прямое действие положений международных соглашений необходимо для того, чтобы гарантировать в каждом государстве-члене уважение международных обязательств Сообществ. Объяснение прямого действия регламентов было менее телеологичным и более нормативистским. В ст. 249 договора о Европейском Сообществе говорится о прямом применении регламентов, которое Суд ЕС воспринял как синоним прямого действия этих актов. В случае решений Суд ЕС признал, что эти акты были обязательны для своих адресатов, и если условия этих актов были достаточно ясными, то не имелось каких-либо причин для отказа основывать на них требования заинтересованных лиц в национальных судах в случае нарушения их прав. Наиболее сложной задачей Суда ЕС следует признать его стремление обеспечить прямое действие директив или их отдельных положений. Следовательно, доктрина прямого действия директив еще нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии.

Одной из важнейших концепций функционирования «права Сообщества» является доктрина примата «права Сообщества» [12, c. 41], отражающая характер и формы взаимодействия этой системы права с внутренним правом государств-членов.

Судебная практика ЕС и западноевропейская доктрина пошли по пути поиска самостоятельных оснований примата норм «права Сообщества» над нормами внутреннего права государств-членов.

Стремление обеспечить эффективное правовое регулирование интонационного процесса, а также учет различных подходов государств- членов к соотношению международного и внутригосударственного права, содержащий в себе угрозу единства правового регулирования, побудил Суд ЕС, несмотря на отсутствие четко выраженной воли государств в учредительных договорах на этот счет, дополнить концепцию автономного правопорядка Сообществ такой важнейшей характеристикой, как принципом примата норм «права Сообщества» над нормами национального права государств-членов.

Суд ЕС обосновал примат «права Сообщества» над национальным правом, опираясь на четыре важных аргумента. Первый объясняет примат природой и специфическими особенностями европейских Сообществ и их правопорядков. Во-вторых, примат «права Сообщества» основывается также на обязательном характере норм «производного права Сообщества», четко закрепленном в ст. 249 договора об учреждении Европейского Сообщества, а также в ст. 14 договора об учреждении ЕОУС и ст. 161 договора об учреждении Евроатом. Согласно перечисленным положениям учредительных договоров регламенты, договоры и решения относятся к категории обязательных норм.

В-третьих, обязательство лояльного сотрудничества по соблюдению положений учредительных договоров и «производного права Сообщества», принятое каждым государством-членом, обязывает их воздерживаться от любых актов, могущих поставить под угрозу реализацию целей учредительных договоров (ст. 10 договора об учреждении Европейского Сообщества, ст. 86 договора об учреждении ЕОУС и ст. 192 договора об учреждении Евроатом). Государства явно согласились выполнять обязательства, вытекающие из учредительных договоров или актов институтов ЕС так, что принятие последующих норм внутреннего права, несовместимых с нормой «права Сообщества», вызывает нарушение этого принципа лояльности, который внутри правопорядка Сообществ выражает самый общий важнейший принцип права: pacta sunt servanda.

В-четвертых, государства-члены согласились, что учредительные договоры Сообществ и «производное право Сообщества» применяются без какой-либо дискриминации, основанной на национальной принадлежности (ст. 12 договора об учреждении Европейского Сообщества). «Право Сообщества» не сможет существовать, если будет допущена возможность каждому государству-члену может, ссылаясь на свои интересы» односторонне отменять или изменять его нормы. Допущение такой возможности приведет к дискриминации граждан государств-членов, потому что обязательства и права частных лиц в разных государствах будут различными из-за применения односторонних мер отдельными государствами-членами.

Принцип недискриминации является основой и залогом самого существования Сообществ. Норма «права Сообщества» отвечает общим потребностям и интересам всех государств-членов, в отличие от нормы внутреннего права, имеющей целью обеспечить индивидуальные интересы лишь одного государства-члена. Если право Сообществ порождается общей волей государств-членов, зафиксированной в учредительных договорах, а в какой-то степени благодаря ей появляется «производное право», то эта общая воля должна иметь преимущество перед индивидуальными волями отдельных сторон. В отличие от доктрины прямого действия норм «права Сообщества», которая имеет относительный характер, концепция примата «права Сообщества» носит абсолютный характер и является важнейшим условием существования самих Сообществ. Как считает Суд ЕС, примат «права Сообщества» является основной нормой существования Сообщества. Это выражение можно понять так, что прямое действие норм «права Сообщества» способствует интеграции, в то время как его примат обусловливает само существование интеграции.

Суд ЕС вывел из принципа примата «права Сообщества» ряд заключений. Первое состоит в том, что если норма внутреннего права будет несовместимой и предыдущей по времени ее принятия по отношению к норме «права Сообщества», то норма «права Сообщества» делает полностью неприменимым с момента своего вступления в силу любое, несовместимое с ней положение национального законодательства.

Второе, если несовместимая с «правом Сообщества» норма внутреннего права явится последующей по отношению к норме «права Сообщества», действие нормы «права Сообщества» будет препятствовать законному принятию новых национальных законодательных актов в той мере, в какой они будут несовместимы с нормами «права Сообщества». Третье, вне зависимости от характера нормы внутреннего права судебный орган не должен ожидать, пока несовместимая с «правом Сообщества» норма внутреннего права будет отменена, и не должен ставить вопрос о ее конституционности. Четвертое, судья в конкретном споре может и должен исключить из применения норму внутреннего права, а принять к исполнению норму «права Сообщества».

Процесс признания принципа примата «права Сообщества», по мнению Ж. Вейлера, сохраняет свой эволюционный характер [13, p. 275]. Между подходами к понятию природы «права Сообщества» и подходом Суда ЕС сохраняются разногласия государств-членов, имеющие не только теоретический, но и практический характер. В отдельных случаях продолжают возникать конфликты, в частности, когда затрагиваются проблемы конституционного характера. В конечном счете, задачей национального суда является разрешение дела, которое передается ему сторонами и которое содержит конфликт между нормами «права Сообщества» и нормами национального права. Принцип субсидиарности, включенный в ст. 5 учредительного договора Европейского Сообщества, хотя и подразумевает установление некоторого стандарта оценки уместности действий Сообщества в определенных сферах интеграции, но не обеспечивает нужной четкости в регулировании этого вопроса и еще ожидает дальнейшего развития своей политической и судебной конструкции.

В странах-участницах ЕС сложилось понимание того, что доктрина примата «права Сообщества» применяется по отношению к любой норме внутреннего права, не только к законам, но даже и к конституционным нормам.

Итак, несмотря на то, что все государства-члены и их суды к настоящему времени практически приняли требование о признании приоритета «права Сообщества» над национальным правом, немного есть таких, кто готов отказаться от своего контроля за институтами Сообществ, включая Суд ЕС, для обеспечения того, чтобы Сообщества не расширяли за их счет делегированные полномочия. Иными словами, там, где «право Сообщества» понималось в пределах компетенции ЕС, государства-члены обычно проявляли желание признать его приоритет над противоречащими ему нормами национального права. Однако когда встал более сложный вопрос соотношения компетенций Сообществ и государств-членов, последние не отказались от исследования осуществления Сообществом его полномочий, с тем чтобы убедиться, что Сообщество не превысило своих полномочий, предоставленных ему учредительными договорами в соответствии с конституционными системами каждого государства-члена.

Несмотря на усилие Суда ЕС найти обоснование этой доктрины в особенностях Сообществ и их правовой системе, государства-члены и их суды продолжают придерживаться международно-правового понимания данной проблемы. Основа обязательности любой нормы «права Сообществ» лежит в признании соответствующей имплементации учредительных договоров в национальные правовые системы. Нормы не становятся частью национального права, а лишь по аналогии с международным правом являются частью правоприменительного комплекса национальных правовых систем.

Итак, Европейский Союз можно определить как международную организацию особого рода, обладающих весьма развитой компетенцией, отличающих их от традиционных или классических ММПО, а также на формах межправительственного сотрудничества при использовании институционного механизма Сообществ. Как Союз, так и Сообщества обладают международной правосубъектностью, однако объем правоспособности Сообществ значительно превосходит классическое ММПО, в то время как правоспособность Союза носит зародышевый характер и не выходит за пределы международной правосубъективности классических ММПО.

ЕС обладает развитой институционной системой, построенной на новых правовых принципах, отличающих ее от институционного механизма классических ММПО.

Нормотворческий процесс в ЕС отличается сложным характером и высоким уровнем юридической разработанности. Он позволяет выделить ЕС и Сообщества в качестве своеобразных ММПО, обладающих более развитой нормотворческой функцией и процедурой классические ММПО.

Процедура нормотворчества во многом заимствовала институты законотворчества государств, хотя в основных моментах покоится на международно-правовых принципах и нормах и в целом не только не противоречит, но и развивает современное международное право, обогащая содержание его институционных механизмов.

Право ЕС - достаточно сложная система международно-правовых источников с неоднородной правовой структурой. В значительной мере сформулированное под воздействием правоприменительной практики суда ЕС, оно состоит из норм «права Сообщества», отличающихся значительным своеобразием по целому ряду параметров по сравнению с нормами общего международного права, а также из договорных норм, не выходящих за пределы обычного понимания и восприятия»международного права.

Суд ЕС в своей практике разработал и развил целый ряд доктрин и принципов, позволивших обеспечить высшую юридическую эффективность «права Сообщества», в том числе его применение на территории государств-членов. Природа и размах деятельности ЕС и Европейских Сообществ таковы, что позволяют Суду ЕС и части международно-правовой доктрины поддерживать идею формирования принципиально новой системы права.

Все это доказывает огромное значение и большие практические возможности правовых методов урегулирования межгосударственных отношений, особенно в процессах межгосударственной интеграции.

Литература:

1 Маргиев В.И. Международные организации. М., 2001. С – 5

2 Тункин Г.И. Международное право: наследство XX века.// РЕМП, СПб., 1993 - С. 86

3 Малинин С.А. Правотворчество межгосударственных организаций.// СЕМП, 1971, М., 1972 - С. 56

4 Шибаева Е.А. Международные организации в системе международно-правового регулирования международных отношений. СЕМП, 1980. М., 1981.- С. 157

5 Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1980. - С.66

6 Моравецкий В. Функции международных организаций. М., 1976

7 Валеев P.M. Понятие международного контроля в международно-правовой литературе//СЕМП. 1980. М., 1981. - С. 128-130.

8 Маргиев В.И. Внутренне право международных организаций. Владикавказ, 1995. - С. 24

9 Зайцева О.Г. Международные организации: принятие решений. M., Наука, 1989. - С. 58

10 Лазарев М.И. Международное право и научно-техническая революция.// СЕМП, 1978. М., 1979- С. 37

11 Торкунов A.B. Современные международные отношения. M., РОССПЭН. 2000 - С. 224

12 Энтин М.Л. Суд ЕС: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1987. - С. 41

13 Weiler J.The Community system:the dual character of Supranationalism//YEL. 1981. №1 - P. 275