ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

PhD доктор Жуматаева Б.А.

Жусипова Г. Магистрант 1 курса

Евразийский национальный университет им.Л.Н.Гумилева, Казахстан

Неотъемлемым атрибутом государственной власти является концепция государственного аудита, повышение эффективности которой способствует укреплению финансовой, бюджетной и налоговой дисциплины. Формирование действенной доктрины государственного аудита путем решения существующих проблем и определения перспективных направлений развития – актуальная задача нашего государства. Актуальность данной задачи продиктована рядом факторов. С каждым годом увеличиваются объемы республиканского и местных бюджетов; растет число бюджетных, в том числе и инвестиционных программ; значительные объемы бюджетных средств выделяются на развитие реального сектора экономики и решение социальных задач государства.

Одна из актуальных тем, это эффект отмеченных положительных тенденций в бюджетной сфере республики снижается в результате допускаемых нарушений требований налогового и бюджетного законодательства РК, а именно: сокрытия доходов, несвоевременных перечислений налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджет, использования средств бюджета не по целевому назначению, неэффективно и нерационально. Так, по результатам контрольных мероприятий Счетного комитета только за первое полугодие текущего года установлены факты нарушения требований законодательства на общую сумму более 1,5 млрд. тенге. Здесь же мы хотим особо подчеркнуть, что в качестве основной задачи, можно сказать, миссии концепции государственного аудита следует рассматривать не только выявление, но и оперативное возмещение потерь государственного бюджета, предупреждение, пресечение нарушений требований действующего законодательства, а также совершенствование всей концепции управления государственными ресурсами путем разработки соответствующих рекомендаций и предложений. Именно эти задачи определяют роль государственного аудита в современных условиях и предопределяют устойчивое экономическое развитие страны. 

Однако решение этой задачи не так просто, как кажется. Недостаточно просто разделить, как говорится, наши «поляны» и функции. Недостаточно написать какую-то концепцию о концепции государственного аудита или новый закон. Такие попытки делались, но все они зачахли на корню, потому что на практике возникает масса противоречий, конфликтов интересов. И не потому, что кто-то пытается «перетянуть одеяло на себя», перетащить побольше полномочий. Проблема совершенно в другом: не сложились общие позиции по поводу того, какое место занимает каждый из институтов контроля в системе государственного менеджмента, а также какую роль они играют в отношениях государства и общества. То есть мы еще не разобрались с коллегами «по понятиям», причем на самом глубоком, философском уровне.

В Казахстане проделана определенная работа по построению доктрины государственного аудита, адекватной развивающимся рыночным отношениям и общепринятым в мировой практике требованиям. Определены конституционные нормы государственного финансового контроля, создан Счетный комитет как конституционный орган, осуществляющий независимый от исполнительной власти контроль за исполнением республиканского бюджета, разработана Концепция реформирования органов государственного финансового контроля, принят Закон Республики Казахстан «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов» и т.д.

Несмотря на отмеченные выше положительные результаты, в казахстанской системе государственного аудита и финансового контроля сегодня существуют серьезные проблемы. Поскольку проблемных вопросов очень много, позвольте остановиться на основных проблемах казахстанской концепции государственного аудита.

1.  Основная проблема концептуального характера в сфере государственного финансового контроля республики Казахстан – это отсутствие целостности и системности контрольной деятельности государства. Приводим отдельные примеры. В настоящее время полномочия Счетного комитета ограничиваются контролем за исполнением республиканского бюджета. Вместе с тем во многих странах независимо от государственного устройства органы высшего финансового контроля наделены полномочиями осуществления внешнего контроля и на местном уровне. Ревизионные комиссии маслихатов не в состоянии осуществлять полноценный внешний контроль исполнения местных бюджетов, так как не созданы условия для полной реализации их полномочий (отсутствует аппарат ревизионных комиссий маслихатов, непосредственно проводящий контрольные мероприятия, не определен статус документов, принимаемых ревизионными комиссиями маслихатов по результатам проведения контрольных мероприятий, и т.д.). Кроме того, полномочия и функции ревизионных комиссий дублируются с полномочиями и функциями уполномоченного Правительством органа (Комитет финансового контроля). Существенные проблемы имеются в осуществлении внешнего контроля исполнения доходной части государственного бюджета, что обусловлено противоречиями в законодательстве РК. Мы убеждены в том, что представляющие интересы народа институты внешнего контроля должны контролировать деятельность исполнительной власти в налоговой, бюджетной и финансовой сферах в целом. Только в данном случае мы можем констатировать, что в республике осуществляется целостный и полноценный внешний государственный аудит.

Много спорных вопросов возникает относительно оптимальности существующей системы управленческого контроля, которая характеризуется разрозненностью, параллелизмом и дублированием функций контролирующих органов.

В результате отсутствия целостного подхода к системе государственного аудита и финансового контроля отдельные элементы экономической концепции подвергаются контролю неоднократно, другие – остаются вне контроля. В частности, сегодня не достаточно осуществляется контроль большинства финансовых институтов, а именно акционерных обществ (stakeholder), крупных компаний и др. 

2.  Следующий блок проблем связан с несовершенством законодательной базы в РК. В настоящее время многие аспекты осуществления аудита и контроля за использованием бюджетных средств не находят должного отражения в нормативных правовых документах. В республике аудит и контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов разделен на внешний и внутренний аудит. Однако все еще нет четкого законодательного разграничения функций и полномочий государственных органов, осуществляющих внешний и внутренний контроль, что приводит к усилению элементов дублирования данных органов и снижает эффективность всей концепции государственного аудита. Кроме того, не все практические аспекты осуществления контроля за использованием бюджетных средств отрегулированы законодательством. К примеру, в законодательстве республики не закреплены конкретные виды нарушений бюджетного законодательства, отсутствует действенный механизм реализации решений, принятых по результатам контрольных мероприятий, законодательно не установлены сроки реализации данных решений, отсутствуют эффективные правовые механизмы по установлению ответственности за данные нарушения. К примеру, сегодня за нецелевое использование бюджетных средств наказываются учреждения и организации, а не конкретные лица, допустившие данное нарушение. Поэтому нами инициировано внесение изменений и дополнений в административный и уголовный кодексы по установлению ответственности за нарушения бюджетного законодательства РК.

3.  Существуют также проблемы методологического обеспечения контрольной деятельности. Контрольная деятельность – очень сложная и многогранная функция государства, которая не может осуществляться качественно без соответствующего методологического обеспечения. В частности, методологически не проработаны такие вопросы, как четкое определение понятий «контроль», «ревизия», «проверка», «объект контроля» и др. Сильно разняться подходы различных органов к осуществлению контроля за использованием бюджетных средств. 

Наиболее остро стоит проблема методологического обеспечения контроля эффективности – нового направления деятельности контролирующих органов. Вместе с тем, сегодня значение контроля эффективности, определяющего экономический и социальный эффект от расходования средств государства, все больше возрастает.
Здесь же я хотел бы отметить проблему, связанную с недооценкой многими контролирующими органами аналитической функции.

В настоящее время большинством контролирующих органов глубоко не анализируются результаты контрольных мероприятий, не изучаются причинно-следственные вопросы выявляемых нарушений. Я хочу особо подчеркнуть, что наряду с выявлением нарушений мы должны стремиться (количественный результат) к предотвращению нарушений в налогово-бюджетной сфере (качественный результат). 

4.  Особого внимания требует проблема отсутствия координации в работе различных органов контроля, которая приводит к дублированию и параллелизму контрольных мероприятий. Не проработан вопрос обмена информацией о планах контрольных мероприятий и отчетности о проведенных контрольных мероприятиях, устранении выявленных нарушений. На наш взгляд, низкая результативность взаимодействия органов государственного аудита обусловлена именно отсутствием координации государственной контрольной деятельности. Отлаженная координация, в свою очередь, позволяет разрабатывать концептуальные и стратегические документы, реализация которых повышает эффективность всей концепции государственного аудита в республике Казахстан, исключать элементы дублирования контрольных мероприятий, проводимых различными органами контроля, а также проводить комплексные контрольные мероприятия и значительно сократить число узковедомственных контролей на одних и тех же объектах контроля.

5.  Важнейшей проблемой для финансового контроля в настоящее время остается несовершенство бухгалтерского учета и финансовой отчетности, что негативно сказывается на налоговом администрировании и не обеспечивает полную мобилизацию налогов, сборов и других платежей в бюджет. Думаю, что выражу общее мнение государственных органов финансового контроля о том, что приходится зачастую сталкиваться с искажениями данных и недостоверностью отчетность. Таким образом, сегодня актуальна задача создания целостной системы нормативного, методологического и информационного обеспечения бухгалтерского учета в республике Казахстан.

6.  Проблема кадрового обеспечения государственного аудита и финансового контроля поднимается не в первый раз, так как она наиболее остро стоит в Счетном комитете, аппарат которого насчитывает 40 человек. В других государственных органах финансового контроля также существует проблема нехватки квалифицированных кадров. Положение с кадровым обеспечением усугубляется отсутствием системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников контролирующих органов.

7.  Представленные Вашему мнению проблемы мы хотели бы завершить проблемой низкой активности государственных органов государственного аудита в налаживании и расширении международного сотрудничества. В настоящее время органы государственного аудита большинства стран мира активно и плодотворно сотрудничают. При этом международное сотрудничество в сфере государственного аудита сегодня не ограничивается обменом информацией, проведением семинаров и конференций. В настоящее время растет число совместных и параллельных проверок, которые решают проблемы межгосударственного масштаба.

Сейчас мы хотели бы отметить, что конкретно Счетный комитет в рамках своих полномочий делает для решения отмеченных проблем.

В текущем году нами принимается активное участие в рабочей группе по рассмотрению проекта Бюджетного Кодекса Республики Казахстан в части осуществления государственного аудита и финансового контроля. В частности, прорабатываются вопросы четкого определения основных понятий (внешний контроль, внутренний контроль, объект контроля и т.д.), инициировано добавление раздела об установлении ответственности за нарушения бюджетного законодательства и соответствующее внесение изменений и дополнений в части установления и усиления ответственности, исходя из принципа адресности и неотвратимости наказания и др.

Разработаны и утверждены стандарты контроля, правила планирования, проведения контрольных мероприятий и оформления заключения и постановления Счетного комитета. Предстоит работа по разработке методических рекомендаций по проведению контроля на соответствие, контроля финансовой отчетности, контроля эффективности и контроля качества. В целях дальнейшего совершенствования нормативной и методологической базы, а также обеспечения соответствия требованиям международных стандартов осуществляемых контрольных мероприятий создан Методологический совет Счетного комитета, разрабатывается проект стратегии развития государственного аудита и финансового контроля РК. 

Одним из необходимых условий для эфективного взаимодействия органов контроля является документальное закрепление вопросов взаимодействия. Нами подписан совместный приказ «О создании рабочей группы по обеспечению эффективного взаимодействия Генеральной прокуратуры, Счетного комитета, Министерства финансов, Министерства сельского хозяйства, Министерства транспорта и коммуникаций и Агентства финансовой полиции по оперативному сопровождению расходованию расходования финансовых средств, выделяемых из республиканского бюджета, в том числе на реализацию инвестиционных проектов, строительство и реконструкцию автомобильных дорог республиканского значения и поддержку сельского хозяйства». Кроме того, было разработано и утвержден план совместных мероприятий по реализации указанного приказа.

Большое внимание уделяется нами вопросам повышения квалификации сотрудников Счетного комитета. В настоящее время налажено сотрудничество с организациями, проводящими обучающие семинары для работников контролирующих органов (Канада, США, Япония, Индии, Турция). Кроме того, прорабатывается вопрос с международными организациями, в частности с ЮСАИД и Всемирным Банком, относительно создания Регионального центра обучения органов государственного аудита и финансового контроля среди стран СНГ. 

В заключение, определение направления развития системы государственного финансового контроля, которые, на наш взгляд, являются перспективными:

Ø построение стройной системы государственного аудита путем четкого законодательного разграничения полномочий и функций, осуществляющих внешний и внутренний контроль;

Ø определение стратегических направлений реформирования концепции государственного аудита;

Ø институциональное укрепление органов, осуществляющих внешний контроль;

Ø создание единой нормативной правовой, методической и информационной базы контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов;

Ø законодательное закрепление порядка взаимодействия всех государственных контролирующих органов в области государственных финансов в целях устранения имеющихся элементов дублирования в их деятельности;

Ø создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников государственных органов государственного аудита;

Ø активизация и расширение международной деятельности органов государственного аудита и финансового контроля.

Для того чтобы идеи контроля от имени общества и государственный аудит, как конституционный институт, укоренились в казахстанской действительности, нужны серьезные изменения в доктрине общественных ценностей, в представлениях людей о должном устройстве концепции отношений власти, общества и индивида. А самое главное – необходимы высококлассные профессионалы, способные творчески развивать теорию, практику и саму идеологию государственного аудита в РК.

К сожалению, система высшего экономического образования пока не готовит нужных специалистов. Причины тут как объективные, так и субъективные, поскольку речь идет не только о разработке новых образовательных программ и методик, но прежде всего о совершении определенного переворота в мировоззрении.

Завершение, мы хотим отметить, что реформирование концепции государственного аудита в РК требует разностороннего и глубокого подхода к изучению проблем данной парадигмы. При этом важное значение имеет мнение представительной власти, международных экспертов, представителей иностранных и казахстанских государственных органов государственного аудита, международных организаций и ученых специалистов.

Литература:

1. Булетова Н.Е. Матрицы стратегического аудита социально-экономического развития регионов [Текст] / Н.Е. Булетова // Аудит и финансовый анализ. 2014. № 3. С.191-200.               

2. Зуева И.А. Аудит как форма контроля в государственном секторе экономики [Текст] / И.А. Зуева // Аудиторские ведомости. 2007. № 4. С.3-10.               

3. Коростелев Д.А. Государственный аудит: некоторые теоретико-правовые предпосылки к исследованию [Текст] / Д.А. Коростелев // Актуальные проблемы государственного и муниципального финансового контроля: сборник научных статей / под ред. И.В. Левакина, Т.В. Ярыгиной, О.Н. Кряжуовой. — М.: НИИ СП, 2013.               

4. Лын Я.И. Аудит как особая форма государственного финансового контроля [Электронный ресурс] // Экономика и право. 2013. Выпуск № 7-8. — Режим доступа: http://www.vipstd.ru/nauteh/index.php/---ep13-07/893               

5. Максимов Ю.Ю. Аудиторская практика в государственном секторе и государственный контроль [Текст] / Ю. Ю. Максимов // Финансы. 2007. № 11. С.58.               

6. Савченко Л. А. Правовые основы финансового контроля [Текст]: науч. пособие. / Л. А. Савченко. — Киев: ЮринкомИнтер, 2008. — 504с.               

7. Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего [Текст] / С.В. Степашин. — Москва: Наука, 2008. — 608 с.

8. Булетова Н. Е., Ким Д. В. Системный государственный аудит: содержание и проблемы развития в РФ // Молодой ученый. — 2015. — №24. — С. 393-396. — URL https://moluch.ru/archive/104/24261/

9. Тезисы выступления О.Оксикбаева, Председателя Счетного комитетапо контролю за исполнением республиканского бюджетана Круглом столе по теме «Внешний и внутренний финансовый контроль: проблемы и перспективы развития» 2003 жыл - №2 Бюллетені.