Магдилов М.М.

К.ю.н.Доц.каф.

теории государства и права ДГУ

 

Нормативно-правовые основы разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации

 

Нормативно-правовая база разделения властей на федеральном уровне преимущественно повторяется и на уровне субъектов Федерации, поскольку они не только являются составной частью определенной государственной территории, но и входят в единое правовое пространство определенного государства, что предполагает относительно единую систему органов государственной власти, построенную на единых принципах, основополагающим из которых является принцип разделения властей.

Проведем общетеоретический анализ осуществления принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации и сравним формы и методы их функционирования с федеральной системой разделения властей.

Теоретико-правовое исследование социально-политической природы, сущности и места органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в системе разделения властей позволяет дать им, по мнению С.В. Краюшкиной, следующее определение: «Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации - это высшие региональные органы народного представительства, выражающие интересы населения, проживающего на данной территории, призванные регулировать общественные отношения путем принятия региональных законов, осуществляющие контроль за деятельностью исполнительной власти и должностных лиц субъекта Федерации»[1].

В качестве нормативно-правовой основы организации законодательной власти в субъектах подчеркиваются принцип независимости законодательной ветви власти, ее самостоятельность, ограничение ее в возможности безосновательно вмешиваться в деятельность других ветвей власти, определяя тем самым принцип разделения властей, на котором строится система государственных органов в субъектах Российской Федерации. Так, например, Устав Приморского края специально оговаривает, что краевая Дума не вправе присваивать и осуществлять полномочия, принадлежащие губернатору, а также органам и должностным лицам системы исполнительной власти края (ч.2 ст. 47).

Законодательные органы субъектов Федерации подконтрольны избирателям посредством системы народного представительства и свободных демократических выборов, благодаря которым они формируются. "Это дает им право выступать от имени народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь"[2]. Именно поэтому в название этих органов добавляется важная характеристика - представительный орган[3].

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, к которым относится и Народное собрание Республики Дагестан, являются постоянно действующими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации - как правило, однопалатные (за исключением двухпалатных парламентов в некоторых республиках) - избираются гражданами Российской Федерации - жителями субъектов Российской Федерации. Основные полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации определены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, как правило, принимаются законодательным органом квалифицированным большинством в две трети. Законами субъектов Российской Федерации решаются важнейшие вопросы компетенции субъектов Российской Федерации, постановлениями законодательных органов - менее значимые, текущие вопросы. Законодательный орган субъекта Российской Федерации может быть распущен федеральным законом после предупреждения Президента Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае принятия незаконного правового акта при наличии судебного решения.

Субъектом законодательной власти является парламент, обладающий всеми признаками органа государства. В частности, он представляет собой автономную часть государства, которая учреждается в установленном законом порядке (применительно к парламенту этот порядок реализуется в форме выборов); наделен властными полномочиями соответствующего содержания и объема, что закреплено в нормативно-правовых актах (применительно к региональным парламентам это конституции (уставы), регламенты работы указанных парламентов, иные нормативно-правовые акты); имеет право издавать обязательные к исполнению акты (как нормативного, так и правоприменительного характера); вправе применять принуждение, действует от имени государства, наделен особыми функциями и состоит из государственных служащих, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе. Как орган государства парламент  имеет весьма сложную структуру: он состоит из палат, комитетов, комиссий, фракций и т.п., в процессе взаимодействия которых реализуются сложные технологии законотворческой работы. Кроме того, к этой работе причастны глава государства, обладающий правом вето и подписи законов, без которой они не могут вступить в действие, а также правительство и другие внепарламентские субъекты законодательной инициативы. Таким образом, законодательная власть - это сложный комплекс субъектов и видов деятельности по созданию правового фундамента (законов, выражающих право) нормативного регулирования общественных отношений и фактически не ограничивается деятельностью только самого законодательного органа.

Сравнительный теоретико-правовой анализ показывает, что в субъектах Федерации наиболее распространенным является однопалатный парламент. Однако в ряде регионов (в основном это республики) действует двухпалатная парламентская система, при которой одна палата формируется в результате прямых выборов, а другая - на основе территориальной пропорциональности.

Органы исполнительной власти, являющиеся другой важной составляющей механизма разделения властей, значительно отличаются от иных государственных органов, как с точки зрения выполняемых ими функций, так и в связи с особенностями организационного строения. Как правило, это – назначаемые органы. Выборность представителей структуры исполнительной власти применяется в ограниченном объеме (только в отношении главы исполнительной власти). От других ветвей власти их отличает также то, что в некоторых вопросах они прямо подчиняются федеральному центру. В юридической литературе отмечается, что единство системы органов исполнительной власти в масштабе Российской Федерации не является абсолютным, речь идет о взаимосвязи  органов двух уровней в федеративном государстве[4]. Но вне пределов компетенции федеральных органов власти и совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации последние осуществляют свои полномочия самостоятельно.

На наш взгляд, можно предложить следующие меры по совершенствованию законодательного регулирования деятельности Конституционного собрания Республики Дагестан:

- в Конституции Республики Дагестан необходимо структурно выделить и нормативно обозначить главу «Конституционное собрание Республики Дагестан», где надо закрепить механизм образования, компетенцию, порядок его работы и принятие решений;

- вместо ступенчатых выборов членов Конституционного собрания Республики Дагестан (конституционных выборщиков) закрепить их избрание путем свободных выборов в ходе выборов парламента республики и депутатов представительных органов местного самоуправления на тот же срок полномочий;

- определить дополнительные меры по вовлечению этого органа в систему разделения властей с учетом реального представительства им интересов проживающих в республике народов и обеспечения демократических принципов его деятельности.

При этом надо отметить, что на практике в существующих условиях политического режима, в определенной мере схожих с периодом советско-партийной власти, этот орган не всегда, так же, как и парламент, был в состоянии отстаивать истинно демократические ценности и интересы народа перед чиновничьим аппаратом, представляющим порою клановые, элитарные, олигархические интересы в системе государственной власти. Так что особо рассчитывать на представительный характер этого органа и расширять в силу этого его полномочия в системе власти, на наш взгляд, нет необходимости. Более того, функционирование региональной системы власти с учетом требований разделения властей в нынешних условиях во многом зависит от эффективности работы федеральной системы власти, что еще раз подчеркивает актуальность и обоснованность предпринятого Президентом РФ курса на укрепление вертикали государственной власти в стране.

На основе проведенного общетеоретического нормативно-правовых основ разделения властей в РФ и ее субъектах можно сделать следующие выводы:

1.     Нормативно-правовую основу разделения властей в федеративном государстве составляют: федеральная Конституция, федеральные конституционные законы и законы Российской Федерации, регламентирующие основные принципы формирования органов государственной власти на региональном уровне, договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, конституции (основные законы) субъектов Федерации, а также региональные законы.

2.     Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти относится к числу наиболее сложных  управленческих проблем. Основными принципами организации нормативно-правовых основ разделения властей являются следующие: обеспечение единого правового пространства государства путем ненарушения его единства; учет этнических, конфессиональных, экономических и географических особенностей федеративного государства; сокращение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Основой нормативно-правового закрепления принципа разделения властей по вертикали должен быть принцип субсидиарности, согласно которому вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Применение данного принципа требует при распределении полномочий брать в расчет, прежде всего, способность органов того или иного уровня эффективно решать в конкретно-исторических условиях задачи, стоящие перед федеративным государством.

3.     Сравнительный общетеоретический анализ нормативно-правовых актов субъектов Федерации показал преимущественную однородность регламентации взаимоотношений различных ветвей власти при реализации принципа разделения властей в субъектах РФ. Иными словами, законодательная власть в субъектах реализуется через региональные парламенты, исполнительная – через главу субъекта, высшее должностное лицо либо главу правительства субъекта, судебная власть в субъектах РФ представлена федеральными судами и судами субъекта Федерации (конституционные (уставные) и мировые суды).

4.     Теоретико-правовое исследование проблем организации региональных парламентов определило преимущественную тождественность в сфере полномочий и обозначило основные расхождения, связанные со структурой и эффективностью работы региональных парламентов. Рассмотрение различных точек зрения относительно одно- и двухпалатных региональных парламентов привело нас к выводу о том, что наиболее оптимальной формой организации законодательной власти в субъектах Федерации является однопалатный парламент. В связи с этим можно отметить определенные критерии эффективности деятельности региональных парламентов (продолжительность и ограниченность сессий по времени, количество депутатов и комитетов парламента, уровень квалификации аппарата, наличие финансовых полномочий по контролю за исполнительной властью, гласность законотворческой процедуры и т.д.).

5.     Система исполнительной власти субъектов РФ менее однородна по сравнению с органами законодательной власти, однако, при всем многообразии специфики правового статуса глав субъектов Федерации все они обладают полномочиями главы субъекта Российской Федерации и выполняют три функции: «чисто символическую» - представительную, исполнительную и политическую

Одной из проблем законодательного закрепления и практического воплощения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации является вопрос о взаимоотношении главы государства (главы субъекта) и правительства (администрации), фактически осуществляющем исполнительную власть. Общеизвестно существование двух концепций соотношения этих органов: когда глава государства (субъекта Федерации) является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти одновременно и когда глава государства (субъекта Федерации) непосредственно не возглавляет исполнительную власть, и органом исполнительной власти формально является только правительство. В субъектах Российской Федерации представлены обе схемы организации исполнительной власти.

6.     Наиболее полно и четко, с точки зрения нормативно-правового регулирования регламентированы место и роль судебной власти в механизме разделения властей, что, надо признать, явилось, в основном, результатом развития федерального законодательства.

7.     Наряду с классическими тремя ветвями власти в Республике Дагестан можно выделить орган учредительной власти – Конституционное собрание Республики Дагестан. В связи с принятием Конституции РД 2003 года и изменением полномочий указанного органа возникла острая необходимость в определении статуса Конституционного собрания Республики Дагестан в системе государственной власти.

8.     В целях совершенствования нормативно-правовых основ вертикального разделения властей представляется целесообразным следующее:

·        принять федеральный закон по реализации ст.72 Конституции РФ;

·        отработать организационные схемы согласительных процедур по устранению несоответствий в законодательстве на федеральном и региональном уровнях;

·        воссоздать на федеральном уровне орган, аналогичный Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, для возобновления договорного процесса;

·        выработать наиболее эффективные механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов власти по предметам совместного ведения.

 

 


[1] Краюшкина С.В. Принцип разделения властей и его реализация в современной России: Дис. … канд. полит. наук. - М., 1998. - С.74.

[2] Гранкин И.В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов Федерации // Журнал российского права. 1998. №4/5. - С.79.

[3] Максимов В.А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации (правовые аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. - М., 1997.

[4] Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1999. - С.107-108.