Джамалова
Э.К.
доцент
к.ю.н. ДГУ
Специфика конституционно-правового регулирования и
защиты прав национальных меньшинств и коренных
малочисленных народов Российской Федерации как фактор формирования правовой
культуры народов Дагестана
Несмотря на то, что
коренные малочисленные народы Российской Федерации составляют небольшую часть
населения нашей обширной страны, они в полном объеме обладают правами, которые
имеют все народы России, независимо от их численности и места проживания.
Это вытекает из преамбулы
Конституции Российской Федерации, закрепившей общепризнанный принцип
равноправия и самоопределения народов. Исходя из того, что каждый народ
самобытен, все народы России обладают правом на сохранение и развитие
национального языка, своей культуры, сохранение своей этничности.
Большинство коренных
малочисленных народов традиционно проживают в труднодоступных местностях с
суровым климатом и ограниченными для возможностей личного потребления
природными ресурсами. Экстремальные условия предопределяют для представителей
названных народов выбор практических занятий, дающих возможность поддерживать
жизнедеятельность человека только на уровне, который достаточен лишь для того,
чтобы обеспечить возможность его выживания. Особенности традиционного образа
жизни представителей коренных малочисленных народов таковы, что они не
позволяют им в полном объеме, без предоставления специальных гарантий,
пользоваться всеми конституционными правами российских граждан. Поэтому на
коренные малочисленные народы должно быть обращено особое внимание со стороны
государства.
Согласно
ст. 69 Конституции Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов
в
соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и
международными договорами Российской Федерации. Для реализации конституционных
положений приняты федеральные законы от 30 апреля 1999 г. (в ред. от 5 апреля
2009 г.) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[1], от 20 июля 2000 г. (в ред.
от 2 февраля 2006 г.) «Об общих принципах организации общин коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[2], иные федеральные нормативные
акты. Законодательство ряда субъектов РФ также регламентирует данные вопросы.
В соответствии с этим Законом, коренные малочисленные народы Российской Федерации — это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов РФ, на территориях которых проживают эти народы. Закон, учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, дал Государственному совету этой Республики право определить количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также установить их перечень с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации[3].
Закон о гарантиях прав
относит к коренным малочисленным народам только те народы, которые сохранили
традиционный образ жизни, формы хозяйствования и виды промыслов. Однако
сохранение традиционного образа жизни, форм хозяйствования совершенно не
предполагает простого копирования их из прошлого. Вполне естественно, что
развитие техники, внедрение новых технологий и другие обстоятельства,
облегчающие жизнь человека, неизбежно оказывают воздействие на методы
хозяйствования и характер промыслов, а они, в свою очередь, вносят некоторые
изменения в традиционный образ жизни. Но при этом (и это существенно)
представители коренных народов не утрачивают своих традиционных навыков,
направленных на защиту среды их обитания, чему способствует сохранение ими
традиционного образа жизни и традиционных основ хозяйствования[4].
Под
традиционным образом жизни малочисленных народов Федеральный закон понимает
исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов,
основанный на историческом опыте их предков в области природопользования,
самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения
обычаев и верований. Исконной средой обитания малочисленных народов считается
исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы
осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их
самоидентификацию, образ жизни.
Федеральное
законодательство возрождает общины и иные формы общественного самоуправления
малочисленных народов — формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным
народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или)
территориально-соседскому принципам, создаваемые в целях защиты их исконной
среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни,
хозяйствования, промыслов и культуры. Вводится категория «уполномоченных
представителей малочисленных народов» — это физические лица или организации,
которые в соответствии с законодательством Российской Федерации представляют
интересы этих народов[5].
Законодательство
предусматривает, что органы государственной власти Федерации, ее субъектов и
органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъектов РФ обеспечивают права малочисленных народов на
самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной
среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования. Организации всех
форм собственности, общественные объединения и физические лица вправе оказывать
содействие малочисленным народам в осуществлении их прав в порядке,
определяемом федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Федерация
устанавливает порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций,
находящихся в федеральной собственности, в местах традиционного проживания и
хозяйственной деятельности малочисленных народов. По согласованию с органами
государственной власти субъектов РФ и уполномоченными представителями
малочисленных народов могут устанавливаться ограничения нетрадиционной для
малочисленных народов хозяйственной деятельности таких организаций в местах
традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов.
Федеральные органы решают вопросы возмещения убытков, причиненных им в
результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов
деятельностью организаций, находящихся в федеральной собственности. Они вправе
устанавливать границы земель традиционного природопользования малочисленных
народов и порядок предоставления указанным народам для этих целей земель,
находящихся в федеральной собственности.
Органы
государственной власти субъектов РФ участвуют в реализации соответствующих
федеральных программ, принимают региональные программы социально-экономического
и культурного развития малочисленных народов, а также использования и охраны
земель традиционного природопользования малочисленных народов и других
природных ресурсов. Эти органы вправе в пределах своих полномочий ограничивать
хозяйственную деятельность организаций всех форм собственности в местах
традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов.
Субъекты РФ регулируют порядок передачи их собственности общинам малочисленных
народов и лицам, относящимся к малочисленным народам, устанавливают порядок
отвода, использования и охраны находящихся в собственности субъектов РФ земель
традиционного природопользования малочисленных народов. При органах
исполнительной власти субъектов могут создаваться на общественных началах
советы представителей малочисленных народов для защиты прав и законных
интересов указанных народов[6].
Органы
местного самоуправления вправе принимать участие в реализации названных выше
федеральных и региональных программ и в осуществлении контроля за
использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с
указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах
традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов.
Они могут осуществлять контроль за отводом, использованием и охраной лицами,
относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения
традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных
народов. Органам местного самоуправления также дано право устанавливать общие
принципы организации и деятельности территориального общественного
самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и
хозяйственной деятельности.
Сами
малочисленные
народы могут:
безвозмездно
пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности
землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного
хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными
полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и
законодательством субъектов РФ;
участвовать
в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий,
необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными
промыслами, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного
проживания и хозяйственной деятельности;
участвовать
в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов
РФ об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и
природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других
объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности
малочисленных народов;
получать
от органов государственной власти и местного самоуправления, организаций всех
форм собственности, международных организаций, общественных объединений и
физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для своего
социально-экономического и культурного развития;
участвовать
через своих уполномоченных представителей в подготовке и принятии решений
органов власти по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа
жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;
участвовать
в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке
федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов
и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и
хозяйственной деятельности малочисленных народов;
делегировать
уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей
малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах
местного самоуправления;
получать
возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде
обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех
форм собственности, а также физическими лицами;
получать
от государства помощь для реформирования всех форм воспитания и обучения
подрастающего поколения малочисленных народов с учетом традиционных образа
жизни и хозяйствования.
Лица,
относящиеся к малочисленным народам, ведущие традиционный образ жизни,
осуществляющие традиционное хозяйствование и занимающиеся традиционными
промыслами, имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской
службой.
В
местах их компактного проживания малочисленные народы вправе в соответствии с
законами субъектов РФ создавать органы территориального общественного самоуправления этих народов с учетом
национальных, исторических и иных традиций.
Кроме
того, такие лица вправе создавать на добровольной основе общины малочисленных народов и
иные объединения малочисленных народов в соответствии со своими национальными, историческими
и культурными традициями в целях социально-экономического и культурного
развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных
образа жизни, хозяйствования и промыслов.
Одной из наиболее важных
целей предоставления гарантий прав коренных народов является обеспечение им
равной с другими российскими народами возможности самоопределиться, прежде
всего, в национально-культурной сфере, дать им возможность свободно, исходя из
собственных представлений, сохранять и развивать свои традиции и обычаи, свои
родные языки. От этого в значительной степени зависит осознание коренными
малочисленными народами себя самостоятельными этническими общностями. В
соответствии с Законом о гарантиях прав народов действие установленных им
гарантий распространяется на те коренные народы, которые осознают себя
самостоятельной этнической общностью[7].
Согласно
ст. 71 и 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится
регулирование и защита прав национальных меньшинств, а к совместному ведению
Федерации и ее субъектов — защита прав национальных меньшинств. Несмотря на эти
конституционные нормы, четкости в том, кто относится к национальным
меньшинствам, пока нет. Статус национальных меньшинств не получил отражения в
специальном законе. Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифицирована
международная Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля
1995 г., подписанная от имени Российской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996
г. Однако в этом и других международных документах нет четкого определения, что
есть национальные меньшинства, хотя в целом документы исходят из особенностей,
проявляемых в этнических, культурных, языковых и религиозных факторах.
Специфика
нашей страны позволяет учитывать следующие подходы при трактовке категории
«национальное меньшинство»[8].
С
одной стороны, речь можно вести об этнической (национальной и бытовой),
языковой, культурной, возможно и религиозной общности людей, которые живут на исторической территории своего обитания. В свою
очередь, их можно условно дифференцировать в двух плоскостях: а) они составляют
на своей территории большинство, хотя и являются национальным меньшинством в
масштабах всего государства; б) они настолько разбавлены мигрантами, что стали
меньшинством уже на своей территории, а тем более в пределах страны. Решение
проблем этих общностей возможно путем создания национально-государственной
единицы (республика, автономная область, автономный округ) либо территориальной
национальной единицы (национальное муниципальное образование, национальный
населенный пункт). Кроме того, возможно использование рассмотренной выше
категории «коренной малочисленный народ». И уж во всяком случае основной закон
государства, его субъекта должен фиксировать соответствующее направление
государственной политики. Это делают как Конституция РФ, так и конституции,
уставы субъектов РФ. Например, ст. 21 Конституции Республики Карелия гласит,
что в республике «осуществляются меры по возрождению, сохранению и свободному
развитию карелов, вепсов и финнов, проживающих на ее территории»[9].
Гарантии прав коренных малочисленных народов, установленные названными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, являются зримым этапом на пути к полной и равной, как того требует Конституция РФ, социальной защите коренных малочисленных народов. Вместе с тем обязательства Российской Федерации в области защиты прав коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права выполняются еще далеко не в полном объеме. Как следствие, лица, принадлежащие к данным народам, хотя и являются равноправными гражданами нашей страны, подчас не имеют равной возможности пользоваться всеми конституционными правами и свободами человека и гражданина. Особенно наглядно это проявилось в имевших место в последние годы отступлениях от существующих правовых гарантий[10].
При
проведении национальной политики обязательным является равный учет
национального фактора (язык, культура, обычаи, религия) в отношении всех лиц,
проживающих на территории субъекта; вместе с тем равное участие независимо от
национальной принадлежности в управлении делами субъекта и каждой части его
территории.
Таким образом, следует констатировать нестабильный характер развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов. Несмотря на множественность законодательных актов в этой сфере, необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования названных отношений: законодательство в XXI в. должно служить не выживанию, а процветанию коренных малочисленных народов, как и всех народов России. Конституция России содержит все предпосылки для успешного решения данной задачи.
[1] О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон от 30. 04. 1999 г. № 82-ФЗ в ред. от 5 апреля 2009 г.// СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
[2] Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: Федеральный закон от 20. 07. 2000 г. № 104 – ФЗ в ред. от 2 февраля 2006 г.// СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.
[3] О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 // СПС «Гарант».
[5] Конституционное право
России. Уч. курс. / С.А. Авакьян, Т. 2.
– М., 2010. С. 164.
[6] Конституционное право
России. Уч. курс. / С.А. Авакьян, Т. 2.
– М., 2010. С. 167.
[8] Конституционное право
России. Уч. курс. / С.А. Авакьян, Т. 2.
– М., 2010. С. 167.
[9] Конституционное право
России. Уч. курс. / С.А. Авакьян, Т. 2.
– М., 2010. С. 168.