Рустамова С

Рустамова С.М.

к.ю.н.доц. кафедры

гражданского права ДГУ

Особенности проведения и механизм реализации реформы в России в первой половине XIX века

Как известно идеи подготовки государственных реформ существовали в XVIII веке, и особенно во времена Екатерины II, сами реформы были намечены императором Павлом I, но осуществлены лишь в первое десятилетие XIX века. И Александр I, и Николай I старались в первую очередь водворить законность в государственном управлении и в соответствии с этой задачей реформировать аппарат государственной власти. В Манифесте 1810 года об учреждении Государственного совета было сказано, что "истинный разум всех у

cовершений русских государственных установлений состоит в том, чтобы учреждать постоянно образ правления на твердых непременных основаниях закона"[i].

Реформы Александра I выразились в проведении

следующих мероприятий. Во-первых, в 1802 году образовалась новая система отраслевого управления и были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Эти органы имели ясно и четко определенную компетенцию, во главе каждого из них был поставлен единоличный руководитель - министр, назначаемый монархом, политически ответственный перед ним, а в административном плане - перед Сенатом[ii].

Во-вторых, в 1810 году в соответствии с планом государственных преобразований М.М. Сперанского был образован Государственный совет -высший законосовещательный орган Российской империи. Основной функцией Государственного совета являлось рассмотрение на своих заседаниях всех законопроектов перед утверждением их царем. Помимо законопроектов, Государственный совет рассматривал бюджетные сметы, уставы различных обществ, жалобы частных лиц на злоупотребления властью должностными лицами, жалобы на Сенат[iii].

В-третьих, император Александр I сделал практические шаги в установлении постоянного и строгого контроля над управленческой деятельностью в государстве, в подчинении каждого чиновника закону. Уже 19 марта 1801 года последовал Указ обер-полицмейстеру о чиновниках, чтобы они не выходили за пределы своей должности, а тем более не дерзали причинять никому никаких обид и притеснений, действуя в любом случае так, как предписано законом[iv]. С этой же целью в 1801-1802 годах была проведена реформа Сената.

Преобразование Сената предусматривалось Указом от 5 июня 1801 года, в котором поручалось членам Сената разработать проект закона о его правовом статусе[v]. Основная идея, которую должны были положить все разработчики в основание реформы Сената, - сделать Сенат органом, сдерживающим произвол нашей администрации. Среди проектов закона о Сенате, разработанных такими сенаторами, как Н.С. Мордвинов, В.П. Кочубей, Д.Г Трощинский, А.Р. Воронцов, особое внимание императора АлександраIпривлек проект Н.П. Румянцева, по которому устройство Сената имело два основных направления: он должен был быть органом административным или правительственным, осуществляющим надзорно-контрольную деятельность за всеми органами управления в империи, и вместе с тем должен был быть органом судебным, выполнявшим функцию "сберегателя государственных законов"[vi]. Содержание данной записки было одобрено Александром I и отдельные ее положения получили практическое применение при преобразовании Сената.

8 сентября 1802 года был издан Указ "О правах и обязанностях Сената". Указ этот вручал Сенату и административно-надзорную, и судебно-надзорную власти. От Сената отошли законодательные функции, которые сосредоточились в Государственном совете. Реформа отраслевого управления, приведшая к| образованию министерств, освободила Сенат от многих функций "активного управления"[vii]. Зато благодаря реформе 1802 года чрезвычайно усилились надзорно-контрольные функции Сената. В ст. 1 Указа от 8 сентября 1802 года Сенат определялся, как "верховное место в империи Нашей, имея себе подчиненными все присутственные места, он, как хранитель законов, печется о всеместном наблюдении правосудия; наблюдает за собиранием податей и за расходами штатными; имеет попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины и прекращению всяких противозаконных деяний во всех подчиненных ему местах"[viii].

По Указу 1802 года усилилось значение 1-го департамента Сената как надзорно-контрольного органа, который получил название Правительственного департамента. Данный Департамент, осуществлял надзор за органами управления империи, как правило, не вмешиваясь в дела, которые производились в присутственных местах, т.е. в управленческих учреждениях. Равным образом, как говорилось в Указе 1802 года, "Сенат не может входить в дела апелляционные и следственные прежде, нежели они придут к нему по порядку". Но Сенат согласно ст. 8 Указу 1802 года издавал "побудительные указы" только по жалобам частных лиц на губернские правления и палаты. Следует заметить, что компетенция 1-го департамента была расширена еще более Указом Сената от 19 апреля 1804 года, который передал в департамент рассмотрение жалоб по полицейским, почтовым, медицинским и научным делам, которые ранее рассматривались в 3-м департаменте Сената[ix].

8 сентября 1802 года, в один и тот же день, когда был издан Указ «О правах и обязанностях Сената», был издан Манифест об учреждении министерств, в котором Сенату предписывалось стать инстанцией, контролирующей министров. Сенат был обязан рассматривать деяния министров «по всем частям, их управлению вверенным», «делать свои заключения и представлять Нам доклады». В ст.12. Манифеста сказано: «Каждый из министров в конце года должен подавать Нам через Правительствующий Сенат письменный отчет в управлении всех вверенных ему частей, исключая из них дела, тайне подлежащие».

Статьи 13 и 14 Манифеста устанавливали, что Сенат может, исследовав этот отчет, требовать от министра, если в этом будет необходимость, объяснений, сравнивать данные отчета с данными "рапортов, прямо от мест Правительствующему сенату в течение того года доставленными". Если же Сенат, исследуя отчет, заметит злоупотребления, то он обязан требовать от министра объяснения и если это объяснение будет неудовлетворительным, то представить об этом доклад самому императору, прилагая свои соображения и мнения[x].

Необходимо отметить, что административные реформы 1801-1811 гг, хотя и не сразу, но постепенно преобразовывали государственный строй страны и, самое главное, способствовали уменьшению злоупотреблений и улучшению в этой сфере "административных нравов" (по А. Токвилю). Тем не менее надзорно-контрольная деятельность Сената была далека от совершенства. Поэтому царствование Николая I также началось с реформаторских мероприятий.

Надзорно-контрольная деятельность Сената и других органов государственной власти по Своду законов Российской империи 1832 года. В скором времени после восшествия на престол Николай I образовал 6 декабря 1826 года специальный Комитет, который обязан был пересмотреть все государственное устройство империи и дать по этому вопросу соответствующие рекомендации. В него вошли В.П. Кочубей (председатель), И.В. Васильчаков, А. М. Голицын, М. М. Сперанский, Д. Н. Блудов, А.Д. Балашов.

Комитет работал несколько лет и исследовал различные вопросы государственного строительства, подготовив рекомендации по многим сторонам государственного управления и надзорно-контрольной деятельности. Прежде всего члены Комитета высказали свои соображения и предложения по вопросу о надзоре за губернскими и уездными органами управления. Дело в том, что уже в начале 1827 года император Николай I объявил членам Комитета, что он в неудовлетворительном управлении губерниями видит самое большое зло Российской империи и если беспорядки и злоупотребления властью в центральных органах могут быть из-за близости их исправляемы, то беспорядки и злоупотребления властью на далеком пространстве империи могут быть постоянными и одновременно безнаказанными[xi].

Одним из лучших средств надзора за законностью действий "подчиненных Сенату в порядке управления мест" Комитет признал периодические ревизии сенаторами. Сенаторские ревизии, по мысли членов Комитета, должны были превратиться из чрезвычайной меры надзора в меру постоянную.

Интересными были и другие предложения членов Комитета, в которых затрагивались вопросы центрального и губернского управления. Из таких представленных в Комитет проектов заслуживают особого внимания проекты М.М. Сперанского и А.Д. Балашова, в которых имелись положения об административной юстиции. Так как государственно-правовым взглядам Сперанского будет посвящен отдельный параграф настоящей главы, то вкратце остановимся на проекте Балашова под названием "Об общем губернском и общем уездном управлении"[xii].

Записка написана автором, который хорошо знал русскую жизнь, занимал должности московского и петербургского обер-полицмейстера, а затем в течение ряда лет должность генерал-губернатора, контролируя пять губерний. В проекте Балашова губернатор должен быть органом "активного управления", а не надзора. Такое же положение должно занимать губернское правление, которое есть "место распорядительное", хотя и имеет надзор за органами управления губернии. Функции же надзора Балашов предлагал поручить "губернскому совету", который должен был осуществлять надзор: 1) за правильным течением дел в подчиненных местах; 2) разрешать споры о компетенции между губернскими органами; 3) разбирать жалобы частных лиц на правительственные (государственные) учреждения и, не касаясь самого существа дела, отменять их неправильные, с точки зрения закона, решения; 4) проверять, т.е. контролировать деятельность органов, решения которых обжалуются частными лицами. Исследователь института административной юстиции в России ученый-административист С.А. Корф справедливо видел в губернском совете, обрисованном Балашовым, учреждение административной юстиции. Он писал: "Эти функции предполагаемого губернского совета интересны нам в виду того, что представляют довольно определенно развитые судебно-административные элементы"[xiii]. Проекту Балашова, как впрочем и другим проектам, наработанным в период деятельности Комитета, не суждено было сбыться в николаевское время, но, представляется, эти идеи нашли отражение в судебной и земской реформах 60-х годов XIX века.

В 1832 году Комитет 1826 года прекратил свои заседания, а в 1833 году императором Николаем I был утвержден Свод Законов Российской империи.

Известный ученый-административист Э.Н. Берендтс, освещая этот факт, писал: «Хаотическому состоянию законодательства был положен конец»[xiv]. И хотя Сенат и другие органы государственной власти империи оставались «недостроенными», некоторые из предложений Комитета 1826 года были приняты создателями Свода законов, вследствие чего надзорная деятельность Сената была поставлена на прочную правовую основу, оставаясь в данном состоянии до реформ 60-х годов XIX века.

Издание Свода законов Российской империи в 1832 году внесло некоторые коррективы в правовой статус Сената и более четко очертило его надзорную деятельность и другие функции. Сенат по этому Своду состоял из девяти департаментов. Особое значение имел 1-й департамент -административный, действовавший на территории всей империи. Функции этого Департамента были определены следующим образом: а) обнародование законов (ст. 275); б) охранение и удостоверение прав и преимуществ разных сословий (ст. 277); в) управление подчиненными Сенату органами государственной власти (ст. 278); г) судебное разбирательство по делам казенного управления (ст. 279) и т.д. В компетенцию 1-го департамента входило рассмотрение "жалоб частных лиц" на действия подчиненных Сенату мест, иначе говоря - на действия всей имперской администрации (ст. 279 п. З)[xv]. Свод законов закрепил: за Сенатом как его основную функцию - осуществление надзорно-контрольной деятельности над органами государственного управления и формы этой деятельности. К ним относились: регулярное получение отчетов и истребование объяснений должностных лиц центральных и местных органов управления; сенаторские ревизии; рассмотрение жалоб частных лиц на действия подотчетных Сенату должностных лиц.

«Рапорты и доношения» в Сенат обязаны были посылать министры, губернаторы и губернские прокуроры. В своде законов точно и ясно были определены обязанности губернских прокуроров: они назначаются и увольняются Сенатом по предложению министра юстиции и, согласно Своду законов (статьи 654 и 657) «имеют единственным предметом своих действий непосредственный надзор за порядком производства дел на местах губернских»[xvi], причем этот надзор распространялся на различные стороны губернской жизни, как-то: на производство рекрутских наборов, на собирание податей и казенных доходов, на отправление правосудия, на деятельность дворянских собраний.

Важной формой надзорной деятельности Сената за деятельностью местного государственного аппарата были сенаторские ревизии. Хотя эта форма надзора была установлена еще Указом Петра I в 1722 году, расцвет сенаторских ревизий относится к 1-й половине XIX века, когда было проведено 92 сенаторские ревизии, направленные на повышение эффективности работы местного аппарата[xvii]. В первые годы XIX века сенаторские ревизии регламентировались Указом Павла I от 1 декабря 1799 года, который назывался: «Высочайше утвержденные пункты, служащие в наставление и руководство господам сенаторам, избранным для объезда и осмотра губерний»[xviii].

Обычной причиной назначения сенаторских ревизий губерний были злоупотребления по местному управлению, сведения о которых доходили до Сената по разным каналам, в том числе по линии посылаемых с мест жалоб. Следует сказать, что инициатива назначения сенаторских ревизий принадлежала, как правило, Сенату или министру юстиции. Чаще всего командировались один-два сенатора. Сенаторские ревизии доставляли центральной власти обильный и, в большинстве случаев, достоверный материал для суждения о нуждах местного населения и о характере деятельности местной администрации[xix].

При посылке сенаторов на ревизии во второй половине царствования Николая I им поручалось «в отношении чиновников, со стороны коих замечены будут маловажные упущения по службе, употреблять более меры исправительных взысканий, и за важные упущения без видимых однако следов злоупотреблений, не давая суду, увольнять от должностей»[xx].

Сенаторы в процессе проведения ревизии изучали письменные материалы (распоряжения, финансовые документы, отчеты нижестоящих органов управления), принимали депутации от местного населения, осуществляли прием и разбор жалоб от жителей ревизуемой губернии. Прием и рассмотрение жалоб имел существенное значение для составления сенатором правильного представления о ревизуемой губернии. По словам С.К. Гогеля, «с самых первых дней ревизии местное население буквально засыпало сенатора жалобами, в которых выливалось много горя и слез, и нетерпеливо ожидало от сенатора восстановления справедливости, законного порядка и правосудия[xxi]. Наибольшее число жалоб подавалось на злоупотребления помещичьей властью, на различные неправильности при производстве рекрутских наборов, на лихоимство и вымогательство чиновников разных рангов, на медленность и неправильность делопроизводств. Немало было и таких жалоб, по которым ревизующие сенаторы собирали нужные сведения, требовали объяснения, давали предписания присутственным местам и должностным лицам, отрешали от должности и даже предавали суду[xxii]. Иначе говоря, рассмотрение принесенной прямо в руки жалобы было для ревизующего сенатора важным средством надзора и защиты прав конкретных людей. Необходимо сказать, что в первой половине XIX века право жалобы подданного Российской империи на действия, нарушающие его права и интересы, реализуется на качественно другом правовом основании.

Право жалобы подданного Российской империи в первую половину XIX века. И.А. Блинов, характеризуя, деятельность Сената и его отношение к местным органам управления в первую половину XIX века, писал: «Жалоба частных лиц и общественных учреждений при отсутствии стеснительных условий подачи их и терпимом отношении к ним правительства могут быть самым надежным средством надзора»[xxiii].

Необходимо отметить, что законодательство первой половины XIX века в достаточно ясных выражениях признало за частными лицами право приносить жалобы Сенату на начальников губерний и губернские правления, палаты и другие местные учреждения. Правда, как показывали статьи 347 348 Свода законов, правила написания таких жалоб были сложны и нарушение их, хотя бы самые незначительные, приводили к тому, что жалоба оставалась без рассмотрения и возвращалась жалобщику с надписью о причинах, по которым она не принята^[xxiv].

Однако несмотря на сложную процедуру написания жалобы и требование соблюдать другие формальности, право подданного Российской империи приносить жалобу на действия должностных лиц и управленческих учреждений упрочилось, что выразилось в расширении круга учреждений, куда можно было подавать жалобу или прошение. По Своду законов к таким учреждениям относились Сенат, Государственный совет, Комитет министров, министры, а на местах генерал-губернаторы, губернаторы и прокуроры.

Когда был образован Государственный совет, при нем была учреждена специальная Комиссия по жалобам и прошениям, которая могла рассматривать различные жалобы на органы власти и должностных лиц, в том числе жалобы на департаменты Сената и на решения Общего собрания Сената^[xxv]. Но главной задачей Комиссии прошений являлось рассмотрение жалоб на администрацию и судебные органы. При этом закон требовал, чтобы Комиссия сама принимала решения по жалобам и не отсылала дело в другие органы.

Жалобы можно было подавать также в Комитет министров - высший административный орган Российской империи, учрежденный в 1802 году и призванный координировать деятельность министерств, а также рассматривать дела по надзору за государственным аппаратом, в том числе жалобы помещиков и крестьян. В каждом министерстве существовали специальные отделения (экспедиции), которые были обязаны принимать жалобы и, если они соответствовали установленным требованиям, направлять их министру или одному из его товарищей (заместителей)^[xxvi].

Необходимо отметить, что в первой половине XIX века, как в законодательстве, так и в научной литературе, теоретически более глубоко и основательно был осмыслен документ, который в течение ряда столетий именовался словами "челобитная", "челобитье", но на рубеже ХVIII-ХIХ веков постепенно стал называться более точным и менее архаичными терминами: «прошение», "жалоба", "проект". В данных трех понятиях проглядывает уже современная классификация обращений на три группы: заявления, т.е. прошения, содержащие обычно просьбы авторов об удовлетворении их личных прав, оказании помощи; жалобы-документы, содержащие просьбу-требование авторов защитить их нарушенные права и интересы; предложения, т.е. проекты, документы, содержащие мнения авторов по какому-либо вопросу, в частности, по улучшению деятельности государственного аппарата[xxvii]. Не случайно в 1811 году в Санкт-Петербурге издается первая в отечественной науке административного права монографическая работа А.А. Плавильщикова «Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оные должны». В работе автор исследовал понятия прошения и жалобы, сделал сравнительный анализ этих понятий, классифицировал их, охарактеризовал реквизиты этих документов, их процессуальные свойства, проанализировал процедуры подачи и рассмотрения[xxviii].

Следует указать еще одну деталь, свидетельствующую о том, что правовая культура производства по жалобам частных лиц в плане субъектного состава достигла в первой половине XIX века относительно высокого уровня. Свод законов Российской империи предусмотрел жалобы не только индивидуальных, но и коллективных субъектов. В первой половине XIX века подаются уже жалобы общественных организаций в Сенат и другие органы государственной власти. Отношение к таким жалобам со стороны властей было различным. Например, жалобы, подаваемые в Сенат дворянскими собраниями, имели определенное значение, и поэтому эти объединения могли свободно (и безнаказанно) подавать жалобы на губернскую администрацию. Другие объединения типа городских дум с точки зрения обжалования действий губернских должностных лиц чувствовали себя более стесненно, и подача жалобы такой общественной организации не всегда давала желаемый результат[xxix].

Важно подчеркнуть, что в течение всей первой половины XIX века в законодательстве шел процесс все более четкого очерчивания субъективных гражданских и публичных прав подданных Российской империи, подготавливался материал для реформ 60-70 годов XIX века. Как в советской историографии и историко-правовой науке, так и в либеральной дореволюционной науке время Николая I раскрашивалось черными красками, как время, когда государство поглощало личность с ее правами и интересами, "Государство, - писал историк права И.А. Блинов о Российской империи первой половины XIX века, - не интересовалось этого рода правами, и озабочено было исключительно охранением существующего правопорядка, или, по выражению людей начала XIX века, "охранением силы закона" (т.е. права объективного), какой цели и должен был служить надзор"[xxx]. Можно полагать, что с этими словами согласились бы К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев и другие либеральные правоведы. Однако следует отметить: именно в период царствования Николая I был сделан практический шаг в плане законодательного закрепления гражданских и публичных прав различных сословий. В Своде законов Российской империи 1832 года ст.277 закрепила за Сенатом функцию охраны прав и преимуществ разных сословий. Иначе говоря, каждое сословие имело свои права и обязанности, и их охрана была функцией Сената[xxxi].

На этом общем сословном фоне выделяются некоторые доклады и указы Сената. Так, в 1808 году он входит с докладом императору о распространении облегчений, данных удельным крестьянам законом от 22 февраля 1808 года, также на помещичьих крестьян[xxxii]. В этом же году Сенат подробно разъясняет порядок достижения свободы крепостными крестьянами[xxxiii]. При правильном взгляде на защиту сословных прав Сенатом можно прийти к выводу о том, что это постепенно и неизбежно вело к защите общих субъективных гражданских и публичных прав. Историк права царской России С.К. Гогель по этому поводу справедливо замечал: "Нельзя забывать, что деятельность Сената по ограждению сословных прав осуществляла этим путем, в возможной для того времени форме, и ограждение общечеловеческих прав личности"[xxxiv].

Подводя итоги надзорно-контрольной деятельности Сената и оценивая его путь от реформы 1802 года до реформы 60-х годов XIX века, следует сказать, что Сенат, - плохо или хорошо, - но осуществлял функции, необходимые в любом хорошо устроенном государстве: функции учреждения, которое осуществляло надзор за столичной и местной администрацией; функции учреждения, где закон находил защиту, произвол администрации – преграду, где жалоба частного лица или общественного объединения на действия органов управления могла быть рассмотрена и по ней принято положительное для жалобщика решение. Анализ надзорно-контрольной деятельности Сената за этот исторический отрезок времени позволяет сделать вывод о том, что в этой деятельности уже видны элементы административной юстиции.

Генетическое развитие этих элементов из надзорной власти Сената обусловливалось рядом факторов, прежде всего наличием у жителей Российской империи определенных сословных прав, через которые пробиваются общие субъективные гражданские и публичные права, а также наличием права защищать эти права от посягательства на них должностных лиц, т.е. права обжаловать действия административных органов в другие органы, в том числе и в Сенат. Другим фактором, способствовавшим появлению в надзорной деятельности Сената элементов административной юстиции, было постепенное освобождение этого органа от "активного управления", т.е. управления финансами, экономикой, транспортом и т.д. Попытки отделения надзора от "активного управления" предпринимались еще при Александре I, который весьма интересовался контрольно-надзорной властью Сената и даже высказал пожелание, чтобы Сенат "мог получать сведения о происходящем и следить за администрацией, а не иметь на нее влияние»[xxxv].Однако процесс отделения надзора от "активного управления" шел медленно, но неуклонно. Политическая и управленческая роль Сената в лице 1-го департамента, его судебно-административные функции, связанные с рассмотрением жалоб частных лиц на нарушение их прав органами государственного управления, все более выдвигались на первый план. Ко времени наступления реформ 60-70-х годов XIX века 1 -й департамент Сената был в известной степени подготовлен к превращению в высший и самостоятельный административный суд, в котором нуждалась Россия.

Однако помимо практических шагов в области развития и формирования элементов административной юстиции, в России в первой половине XIX века, имела место теоретическая разработка вопросов административной юстиции. К таким теоретикам следует отнести выдающегося русского реформатора М.М. Сперанского, который, разрабатывая план всеобщего государственного преобразования и прекрасно зная административное устройство стран Западной Европы, не мог не затронуть в своих записках и проектах реформ вопросов административной юстиции.