Рустамова С

Рустамова С.М

к.ю.н., доц. кафедры

гражданского права

Аливердиева М.А..

Преподаватель каф.

гражданского процесса ДГУ

Административный судья: функции в правовом статусе

земского начальника

Вызревание идеи земского начальника в материалах Кахановской Комиссии. Ученые - административисты императорской России и историки-правоведы в СССР в основном давали отрицательную оценку результатам работы Кахановской комиссии. С.А. Корф, признавая, что комиссией был выполнен "колоссальный труд", приходил к следующему выводу: "основное достоинство проектов совещания заключается в критическом элементе, тогда как созидательный элемент был гораздо слабее"[1].

Однако с таким мнением трудно согласиться. Созидательный элемент деятельности комиссии проявился в том, что в объяснительных записках и выступлениях ее членов вызрела идея земского начальника, которая воплотилась в соответствующем законе 1889 года. Необходимо отметить, что на заседаниях Кахановской комиссии особое внимание вызывало такое сословие, как крестьянство, составлявшее 80% населения страны, и тревожили проблемы, связанные с крестьянством, в частности, негативные тенденции в деятельности крестьянских органов управления, которые возникли в соответствии с Положением от 19 февраля 1861 года.

Ликвидация помещичьей власти над крестьянином и отсутствие контроля за органами крестьянского самоуправления привели в известной степени к дезорганизации крестьянской жизни, к росту пьянства среди крестьян, к нарушениям прав со стороны крестьянских должностных лиц. "Старшинны и писаря злоупотребляют властью, безобразия в крестьянских учреждениях сделались обыденным явлением"[2], писалось в одной из журнальных статей, в которой анализировались причины создания должности земского начальника. Газета "Гражданин", часто освещавшая на своих страницах крестьянскую жизнь после отмены крепостного права, писала в 1886 году: "Лесокрадство, конокрадство, хлебокрадство и множество других крадств, пьянство, грубость и насилие целыми общинами, драки в самой деревне, драки в ночном, драки у кабака, драки на мирском сходе… вот те данные, которые свидетельствуют об упадке власти в уезде, в деревне, в силу которых раздаются голоса о необходимости удержания власти, настолько сильной и всюду проникающей, чтобы была возможность, как защитить престарелого крестьянина-отца от наносимых побоев сына в самом дворе, так и оберечь помещика от наезда далеких крестьян с целью грабежа его конюшен или с целью поджога его усадьбы"[3].

Для крестьянских должностных лиц (старшины, волостные старшины, писари) характерными чертами были безграмотность, плохое знание обязанностей и прав по службе, превышение власти, взяточничество и грубость в отношениях с рядовыми крестьянами.

Такое положение в сельской местности заставляло членов Кахановской комиссии думать о таком органе власти в уезде, который должен был наблюдать за жизнью крестьян и за крестьянским сельским и волостным управлением. В отсутствии такого органа отдельные члены комиссии видели основную причину разложения крестьянского быта и крестьянского самоуправления, причину того, что разного рода дельцы (кулаки, мироеды, городские промышленники) могли легко эксплуатировать темную массу крестьянства[4]. Член комиссии С.С. Бехтеев указывал и на необходимость опеки темного крестьянства, и на защиту его от хищников и эксплуататоров, и на пользу надзора за крестьянским самоуправлением, и на необходимость создания "сильной, единой, близкой народу власти"[5]. Обосновывая свою позицию, С.С. Бехтеев шел дальше, предлагая сосредоточить в лице одного органа и административные, и судебные функции. Ему хотелось в руках "начальника участка" (это название впервые находим в материалах комиссии) соединить и административные обязанности, и обязанности мирового судьи. В пользу такого должностного лица высказывались в Кахановской комиссии М.С.Волконский, А.Д. Пазухин, особенно последний, который был уездным предводителем дворянства Алатырского уезда Сибирской губернии, хорошо знал положение на местах и в 1884 году попал в комиссию в числе так называемых "сведущих людей", т.е. экспертов по крестьянскому вопросу[6].

По мнению этой группы членов комиссии такое должностное лицо будет близко стоять к населению, защищать крестьян от разного рода хищников, в том числе и от должностных лиц крестьянского управления, совершенно безконтрольных и безответственных. Участковый начальник "должен представлять из себя такую силу, которая могла бы защищать крестьян и вывести из того "ужасного положения", при котором крестьянское начальство - безответственно, а сами крестьяне – беззащитны[7].

Хотя в Кахановской комиссии проект создания должности "участкового начальника" был отвергнут большинством ее членов, именно в комиссии, тем не менее намечается проект ее образования, предвосхищающий основные контуры реформы 1889 рода. В 1886 году А.Д. Пазухин передал министру внутренних дел Д.А. Толстому записку, в которой настаивал на учреждении в уездах должности "участкового начальника". Он указывал в этой записке на то, что земская и городская реформы, будучи не до конца продуманными, "оказали сильное разлагающее влияние на общественный быт и очень быстро расшатали порядок, державшийся на крепкой связи сословных корпораций с верховной властью" и привели к "дезорганизации России", особенно в сельской местности. Этот порядок, по мнению А.Д. Пазухина, могло восстановить только дворянство. "Поместное дворянство, - писал он, - пользуется среди крестьян полным доверием и глубокими симпатиями". Помещик является "их ходатаем перед властями, защитником от притеснений кулаков и мироедов"[8].

Д.А. Толстой одобрил изложенные в записке Пазухина положения и 18 декабря 1886 года представил Александру III доклад, в котором предлагалась программа создания новой должности в уезде. Основное содержание доклада сводилось к следующему: 1) для заведования крестьянскими делами и для поддержания порядка в сельской жизни должны быть учреждены административные органы управления с единоличной властью, пределы коей должны находиться в соответствии с действительными нуждами сельского населения. Означенные органы управления должны быть введены в связь через посредство губернских учреждений с центральной правительственной властью;

2) власть министра внутренних дел по надзору за земскими, городскими и крестьянскими учреждениями должна быть поставлена в условия, при коих министр мог бы оказывать больше чем ныне влияние на деятельность этих учреждений;

3) дворянству должно быть предоставлено больше чем ныне участие в делах местного управления[9]. Данный документ был одобрен Александром III.

5 февраля 1887 года в Государственный Совет был представлен проект реформы крестьянского управления, т.е. введения института земских начальников, разработанный А.Д. Пазухиным, который к этому времени был назначен начальником канцелярии Министерства внутренних дед. Помимо этого Д.А. Толстой представил в Государственный Совет свою записку относительно проекта крестьянской реформы, в которой все неурядицы в деревне объяснял отсутствием сильной власти в сельской местности и несовершенством земской и судебной реформ 60-70 годов. Судебная реформа 1864 года была проведена под влиянием принципа разделения административной и судебной власти. "Но опыт с полной очевидностью выяснил, - писал министр внутренних дел Д.А. Толстой, - непригодность в нашем отечестве системы местного управления, основанной на строгом разделении административной и судебной компетенции в низших инстанциях и на неизбежном при таких условиях отсутствии сильной административной власти в уезде. Пагубные для сельской среды последствия безвластия указывают на настоятельную необходимость административного надзора за сельским населением и за крестьянским общественным управлением с представлением соответствующих полномочий органам такого надзора"[10].

Облекая предлагаемый им орган надзора за сельским управлением всей полнотой административно-судебной власти, министр советовал присвоить этому органу название "земский начальник". Если второе слово говорило о полноте власти этого должностного лица, то первое указывало на то, что персонал этих начальников будет пополняться из местных земских людей, принадлежащих к дворянам-землевладельцам.

Министерства, которым проект закона о земских начальниках, подготовленный А.Д. Пазухиным, был разослан для замечаний, дали в большинстве своем положительные отзывы. 12 июля 1889 года проект закона о земских начальниках был утвержден Александром III.

Компетенция земского, начальника. В законе о земских начальниках от 12 июля 1889 года сказано, что эта должность образована в видах создания "близкой к народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела и с обязанностями по охранению благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях"[11].

Должность земского начальника могло занять лицо, которое принадлежало к потомственному и местному дворянству. Назначение осуществлялось по представлению губернатора министром внутренних дел. Земский начальник действовал в пределах известной части территории уезда, образующий земский участок, почему и полное название этой должности было "земский участковый начальник".

В юридической литературе о земских начальниках, как правило, указывалось на две основные функции этого должностного лица - административную и судебную[12]. Однако внимательное чтение Положения о земских участковых начальниках от 1889 года показывает, что они осуществляли три группы функций, составлявших их компетенцию: административные функции, судебные функции и функции административного судьи.

Административная компетенция земского начальника включала обязанности по надзору за органами крестьянского (сельского управления: он утверждал в должности волостных старшин, мог собственной властью временно отстранять от должности всех сельских и волостных должностных лиц, в том числе и волостных судей, и представлять уездному съезду сведения об отстранении их от должности. Земский начальник обязан был позаботиться о том, чтобы должностные лица волостного и сельского управлений ознакомились с принадлежащими им обязанностями и правами по должности.

Земский начальник рассматривал все приговоры сельских и волостных сходов и мог представлять уездному съезду предложения к их отмене, если находил, что все приговоры сельских и волостных сходов незаконны, нарушают интересы крестьянского общества или даже отдельных крестьян. На земского начальника Положением был возложен надзор за состоянием мирских капиталов и их расходованием, за сельскими кредитными средствами, за опеками, учреждаемыми в сельских обществах над малолетними сиротами, а также попечение о хозяйственном благоустройстве и нравственном состоянии крестьян. Земский начальник мог проводить ревизии органов крестьянского самоуправления и осуществлять при отсутствии на месте должностных лиц полиции их функции.

Положение от 12 июля 1889 года предоставило земскому начальнику определенные полномочия по осуществлению административной юрисдикции: он и мог налагать такие административные взыскания, как штраф административный арест[13].

Большинство решений земского начальника считались окончательными и не подлежали обжалованию, но по закону от 31 мая 1904 года могли быть отменены губернским присутствием. Те решения, которые подлежали обжалованию, могли быть обжалованы в 30-дневный срок в уездный съезд, а по делам поземельного устройства - в губернское присутствие[14].

Судебная компетенция земских начальников регламентировалась Правилами о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям от 29 декабря 1889 года. Земский начальник мог осуществлять как уголовную, так и гражданскую юрисдикцию. В целом объем судебной власти земского начальника, унаследованный им от мирового судьи, совпадал с властью последнего, за исключением некоторых особо важных дел, которые отошли к компетенции уездного окружного суда. Земские начальники могли налагать денежные наказания в размере 300 рублей, подвергать аресту до 3 месяцев, лишению свободы до одного года[15].

Отвечая за хозяйственное благоустройство вверенного ему участка земский начальник обладал властью решать многие гражданские дела. Так он мог быть судьей по гражданским делам, возникающим из найма земельных угодий и найма на сельские работы, по жалобам недовольных сторон на приговоры о них сельских обществ. Земский начальник рассматривал гражданские дела по существу и решение его было окончательным.

В связи с образованием должности земского начальника в 1889 году и одновременной ликвидацией мирового суда уездные съезды стали второй апелляционной инстанцией для рассмотрения судебных приговоров, вынесенных земскими начальниками, городскими судьями и частично волостными судами. Поэтому в уездном съезде создавалось два присутствия: административное и судебное. Таким образом, судебная власть земских начальников распространялась не только на крестьянское: население, но косвенно и на городское, т.е. съезд земских начальников рассматривал решения городских судов.

Компетенция земского начальника как административного судьи. Замечательной чертой правового статуса земского начальника было то, что он по Положению от 12 июля 1889 года выступал не только как лицо, наделенное административными и судебными функциями, но и как лицо, осуществляющее функцию административного судьи по крестьянским делам. При этом отметим: эта третья функция земского начальника в известной степени - его преимущественная функция. В литературе о земском начальнике эта функция данного должностного лица, как правило, не замечалась[16]. Между тем, внимательный анализ Положения о земском начальнике. Общего положения о крестьянах и других нормативных актов, нормы которых регламентировали деятельность земского начальника, свидетельствуют о том, что его правовой статус мог быть охарактеризован как административно-юстиционный. Во-первых, земский начальник был обязан и имел право рассматривать жалобы крестьян на крестьянских должностных лиц и крестьянские органы. Во-вторых, крестьяне имели право обжаловать действия и решения крестьянских должностных лиц, если последние нарушали их права и интересы, т.е. в случае совершения ими "административной неправды". В-третьих, жалобы крестьян принимал орган, который преимущественно был надзорным органом и имел полномочие отменять незаконные решения крестьянских должностных лиц (старост, старшин) и крестьянских органов (сходов). Однако своеобразие этого органа заключалось в том, что земский начальник реализовывал компетенцию административного судьи единолично, хотя традиционно органы административной юстиции - коллегиальные органы.

Земским начальникам по закону от 12 июля 1889 года в основном принадлежало общее наблюдение и контроль за деятельностью крестьянских органов управления. По прямому смыслу этого закона и Общего положения о крестьянах власть земского начальника - исключительно надзорная: земские начальники наблюдают за тем, чтобы крестьянские должностные лица не нарушали законов, не злоупотребляли властью, не бездействовали, не обижали людей своего сословия – крестьян. Недаром закон от 12 июля 1889 года ставил перед земскими начальниками задачу защиты "прав частных лиц в сельской местности"[17]. Иначе говоря, институт земских начальников не был в целом институтом "активного управления". Так, земский начальник не мог присутствовать на крестьянских сходах. "Предполагающийся тут надзор выражается лишь в праве просмотра решений, свободно и самостоятельно постановляемых органами самоуправления, в утверждении или отмене этих решений, но и то почти исключительно по формальным поводам (с точки зрения компетенции законного состава, соблюдения установленных правил и пр.)[18], - писал в начале XX века один из наиболее глубоких знатоков крестьянского быта и крестьянского управления Н.П. Дружинин. Земский начальник имел право, но не обязанность рассматривать приговоры крестьянских сходов, а потому, как показывала практика и как на это ориентировал закон, административные дела возникали в большинстве случаев по жалобам самих крестьян, если действиями крестьянских должностных лиц и органов нарушались их субъективные права.

Именно на этот аспект, как доминирующий в деятельности земских начальников указывал В.В. Тенишев в своей объективно написанной работе „Административное положение русского крестьянина" (СПб, 1908)[19]. Действительно, статья 28 Положения о земских участковых начальниках прямо говорит, что жалобы на должностных лиц волостного и сельского управлений, в том числе на волостных судей, разрешаются земским начальником собственной властью. Говоря по-другому, земский начальник не только рассматривал жалобу крестьянина на действия крестьянских должностных лиц, которые нарушали права и интересы крестьянина, но и отменял их. В тех случаях, говорилось в ст. 28 Положения, когда обжалованное действие должностного лица сельского или волостного управления является следствием требования уездной полиции, судебного следователя или других установленных властей по предметам их ведомства, земский начальник уведомляет о последовавшем по жалобе распоряжении то должностное лицо или установление (орган), по требованию которого совершено обжалованное действие[20].

В соответствии со ст. 190 Общего положения о крестьянах по жалобам на неправильное избрание на общественные (крестьянские) должности земский начальник либо освобождал просителя от общественной службы, либо оставлял такую жалобу без последствий[21].

Однако власть земского начальника, как административного судьи не была безграничной. Например, он мог принимать, рассматривать жалобы крестьян на решения волостного схода - органа коллегиального, но не принимал решения по таким жалобам. Согласно ст. 97 Общего положения о крестьянах жалобы на решения волостного схода приносились земскому начальнику для передачи на разрешение уездного съезда[22].

Своеобразие статуса земского начальника, как административного судьи, заключалось в том, что он не только рассматривал жалобы крестьян по поводу нарушения их прав должностными лицами сельского и волостного управлений, не только отменял незаконные решения этих должностных лиц, но и применял по отношению к ним меры административной ответственности. Согласно ст. 62 Положения о земских начальниках земский начальник вследствие рассмотрения жалоб, принесенных ему на действия должностных лиц сельского и волостного управлений, а также в случае непосредственно усмотренных им самим маловажных проступков означенных лиц по должности, имеет право подвергать без формального производства (составления протокола) одному из следующих взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию (штрафу) не свыше 5 рублей или аресту не свыше 7 дней. Наконец, земский начальник мог отстранять от работы должностных лиц сельского и волостного правлений и представлять решение вопроса об их увольнении уездному съезду[23].

Надзор за деятельностью земских начальников в уезде принадлежал уездному съезду, который состоял из уездного предводителя дворянства (председателя) и всех земских начальников уезда. Уездный съезд рассматривал жалобы на постановления земских начальников, их представления по некоторым административным делам и их ежегодные отчеты о своей деятельности. Ст.64 Положения о земских начальниках устанавливала, что "на постановления земских начальников по всем предметам административного их ведомства могут быть приносимы жалобы в течение тридцатидневного срока со дня объявления сих постановлений. Жалобы сии приносятся уездному съезду за исключением жалоб на постановления, относящиеся до поземельного устройства сельских обывателей, а равно до разрешения в случаях перестройки селений, возведения крестьянских строений на смежной с крестьянской усадебной выгонной земле, общей с помещиком[24]". Подобные жалобы приносятся губернскому присутствию смешанного состава. Таким образом, органом надзора за уездными съездами и земскими начальниками были губернские присутствия смешанного состава, о которых речь шла выше в § 2 настоящей главы. Ст. 113 Положения о земских начальниках говорила о том, что в губернском присутствии сосредоточивается надзор за успешным использованием земскими начальниками губернии и уездными съездами возложенных на них обязанностей, а также право назначения ревизий делопроизводства означенных должностных лиц и органов[25].

Подводя итог извоженному в данном параграфе, следует сказать, что институт земского начальника с самого своего возникновения был встречен со стороны либеральных кругов общества отрицательно в основном по "идеологической" причине, а именно потому, что он нарушат принцип разделения властей и предоставлял земскому начальнику широкие права: административные, судебные и - это было показано в данном параграфе - права по осуществлению функции административного судьи - в отношении крестьянских органов управления. Такие права, по замечанию видного либерального ученого-административиста Н.И. Лазаревского, "сводили на нет всякую самостоятельность сельских и волостных учреждений и должностных лиц, и от крестьянского самоуправления не оставалось по закону почти ничего"[26]. Аналогичное мнение о правах земских начальников имел исследователь должности земского начальника К.Я. Кожухар, который писал: "Снабжая земских начальников обширными полномочиями и властью над должностными лицами крестьянского управления, которая на практике приняла такие уродливые и дикие формы, правительство, как оно говорило при введении института, хотело упорядочить крестьянское управление, вывести из него взяточничество, самовластие и прочее. Достигнуто ли это? Мы положительно утверждаем, что нет. Крестьянское управление также беспорядочно теперь, как было до введения земских начальников, в нем также господствует взяточничество, водка, попустительство и прочее"[27].

В настоящее время такие взгляды на правовой статус земского начальника представляются кабинетно-поверхностными, не учитывающими реальности русской крестьянской действительности второй половины XIX века. Безусловно, институт земского начальника не устранял полностью зло в крестьянском управлении, возникшем после отмены крепостного права в 1861 году, но он, если давать ему объективную оценку, сводил это зло к минимуму. Поэтому более взвешенными и реалистическими были подходы к институту земских начальников писателей консервативного направления, знавших сельскую жизнь не по одним книгам. Так, Н.П. Дружинин подчеркивал, что Законом 1889 года "ясно выражена самостоятельность деятельности сельских и волостных сходов, и если буквою положения о земских начальниках 12 июля 1889 года усилен надзор над сходами, то лишь в тех же самых формах, в которых он существовал и раньше"[28].

Институт земских начальников вырос из земской среды и был создан людьми жизненного опыта, а не кабинетной мысли. По существу в нем воплотилась та власть, которую требовали крестьяне и в которой им отказывали государственные деятели и мыслители либерального направления. Анализ материалов Кахановской комиссии свидетельствует о том, что идея такого института давно вызревала на местах в губерниях. В лице земского начальника Россия выработала национальный тип должностного лица, благодаря административным, судебным и административно-юстиционным функциям адекватно отвечавшего времени и условиям, в которых он действовал.

[1] Корф С.А. Административная юстиция в России. T.1. СПб, 1910.

[2] Кожухар К.Я. Земские начальники// Вестник права. 1905. № 5. С 117-1I8.

[3] Гражданин// Газета-журнал политический и литературный. № 31-32. 20 апреля 1886 г.

[4] См.: Материалы по преобразованию местного управления в губерниях, доставленные губернаторами, земством и присутствиями по крестьянским делам. СПб, 1888 – С. 310-314, 393-401, 508-519; См.: так же: Объяснительные записки к проекту положений об устройстве местного управления, составленному Совещанием, выделенным из состава особой комиссии статс-секретаря Каханова. I882-I883. С. 55-57.

[5] Обзор трудов особой комиссии под председательством статс-секретаря Каханова/ Сост. М.В. Иславин. Ч. 1. СПб, 1908. С. 67-68.

[6] См.: Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб, 1904. С. 175-176.

[7] Обзор трудов особой комиссии... С.64.

[8] Пазухин А.Д. Современное состояние России и сословный вопрос М., 1885. С.23-33.

[9] См.: Зайончковский П.А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889 г.: Научные доклады высшей школы// Исторические науки. 1961. № 2. С.48.

[10] Цит. по кн.: Местные крестьянские учреждения 1861, 1874 и 1889 годов (Исторический очерк их образования и форм деятельности). Ч. 3/ Сост. М.М. Катаев. СПб, 1912. С. 1-3.

[11] Полн. собр. законов Российской империи. Собрание 3-е. Т. 9. 1889. № 6196. СПб, 1891.

[12] См.: Иванов Н. Земские участковые начальники. - Новый энциклопедический словарь. Т.18. СПб, С. 646-648; Зайончковский П.А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889 г.: Научные доклады высшей школы// Исторические науки. 1961. № 2; Никольский Н.П. Закон о земских начальниках. Дис. доктора исторических наук. М., 1946.

[13] См.: Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.9. 1889. № 6196. СПб, 1892.

[14] Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.24. 1904. № 24657. СПб, 1907.

[15] См.: Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.9. 1889. № 483. СПб, 1891.

[16] См.: Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб, 1904; Розенберг В.А. Земские начальники// В сб.: Нужды деревни по работам комиссии о нуждах сельскохозяйственной промышленности. T.1. СПб, 1904; Кожухар К.Я. Земские начальники// Вестник права. 1905. № 5, 8, 9; Зайончковский П.А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889г.: Научные доклады высшей школы// Исторические науки. 1961. № 2.

[17] Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.9. 1889. № 6196. СПб, 1891.

[18] Дружинин Н.П. Очерки крестьянской общественной жизни. СПб, 1905. С. 31.

[19] См.: Тенишев В.В. Административное положение русского крестьянина. СПб, 1908. С.63.

[20] Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.9. 1889. № 6196. СПб, 1891.

[22] Сборник узаконений и распоряжений правительства о сельском состоянии. Общее положение о крестьянах. СПб, 1909. С.102.

[23] Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.9. 1889. № 6196. СПб, 1891.

[24] Полн.собр.законов Российской империи. № 6196.

[25] Полн. собр.законов Российской империи. № 6I96.

[26] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. Административное право. Органы управления. СПб, 1910. С.275.

[27] Кожухар К.Я. Земские начальники// Вестник права. 1905. № 9. С.42.

[28] Дружинин Н.П. Очерки крестьянской общественной жизни. СПб, 1905. С.30; См. также: Дружинин Н.П. Волостное правление и волостной старшина. СПб, I898. С.68.