Рустамова С

Рустамова С.М

к.ю.н., доц. кафедры

гражданского права

Аливердиева М.А.

Преподаватель каф.

гражданского процесса ДГУ

Особенности административной юстиции в Российской Империи : компетенция земского начальника как административного судьи.

Замечательной чертой правового статуса земского начальника было то, что он по Положению от 12 июля 1889 года выступал не только как лицо, наделенное административными и судебными функциями, но и как лицо, осуществляющее функцию административного судьи по крестьянским делам. При этом отметим: эта третья функция земского начальника в известной степени - его преимущественная функция. В литературе о земском начальнике эта функция данного должностного лица, как правило, не замечалась[1]. Между тем, внимательный анализ Положения о земском начальнике. Общего положения о крестьянах и других нормативных актов, нормы которых регламентировали деятельность земского начальника, свидетельствуют о том, что его правовой статус мог быть охарактеризован как административно-юстиционный. Во-первых, земский начальник был обязан и имел право рассматривать жалобы крестьян на крестьянских должностных лиц и крестьянские органы. Во-вторых, крестьяне имели право обжаловать действия и решения крестьянских должностных лиц, если последние нарушали их права и интересы, т.е. в случае совершения ими "административной неправды". В-третьих, жалобы крестьян принимал орган, который преимущественно был надзорным органом и имел полномочие отменять незаконные решения крестьянских должностных лиц (старост, старшин) и крестьянских органов (сходов). Однако своеобразие этого органа заключалось в том, что земский начальник реализовывал компетенцию административного судьи единолично, хотя традиционно органы административной юстиции - коллегиальные органы.

Земским начальникам по закону от 12 июля 1889 года в основном принадлежало общее наблюдение и контроль за деятельностью крестьянских органов управления. По прямому смыслу этого закона и Общего положения о крестьянах власть земского начальника - исключительно надзорная: земские начальники наблюдают за тем, чтобы крестьянские должностные лица не нарушали законов, не злоупотребляли властью, не бездействовали, не обижали людей своего сословия – крестьян. Недаром закон от 12 июля 1889 года ставил перед земскими начальниками задачу защиты "прав частных лиц в сельской местности"[2]. Иначе говоря, институт земских начальников не был в целом институтом "активного управления". Так, земский начальник не мог присутствовать на крестьянских сходах. "Предполагающийся тут надзор выражается лишь в праве просмотра решений, свободно и самостоятельно постановляемых органами самоуправления, в утверждении или отмене этих решений, но и то почти исключительно по формальным поводам (с точки зрения компетенции законного состава, соблюдения установленных правил и пр.)[3], - писал в начале XX века один из наиболее глубоких знатоков крестьянского быта и крестьянского управления Н.П. Дружинин. Земский начальник имел право, но не обязанность рассматривать приговоры крестьянских сходов, а потому, как показывала практика и как на это ориентировал закон, административные дела возникали в большинстве случаев по жалобам самих крестьян, если действиями крестьянских должностных лиц и органов нарушались их субъективные права.

Именно на этот аспект, как доминирующий в деятельности земских начальников указывал В.В. Тенишев в своей объективно написанной работе „Административное положение русского крестьянина" (СПб, 1908)[4]. Действительно, статья 28 Положения о земских участковых начальниках прямо говорит, что жалобы на должностных лиц волостного и сельского управлений, в том числе на волостных судей, разрешаются земским начальником собственной властью. Говоря по-другому, земский начальник не только рассматривал жалобу крестьянина на действия крестьянских должностных лиц, которые нарушали права и интересы крестьянина, но и отменял их. В тех случаях, говорилось в ст. 28 Положения, когда обжалованное действие должностного лица сельского или волостного управления является следствием требования уездной полиции, судебного следователя или других установленных властей по предметам их ведомства, земский начальник уведомляет о последовавшем по жалобе распоряжении то должностное лицо или установление (орган), по требованию которого совершено обжалованное действие[5].

В соответствии со ст. 190 Общего положения о крестьянах по жалобам на неправильное избрание на общественные (крестьянские) должности земский начальник либо освобождал просителя от общественной службы, либо оставлял такую жалобу без последствий[6].

Однако власть земского начальника, как административного судьи не была безграничной. Например, он мог принимать, рассматривать жалобы крестьян на решения волостного схода - органа коллегиального, но не принимал решения по таким жалобам. Согласно ст. 97 Общего положения о крестьянах жалобы на решения волостного схода приносились земскому начальнику для передачи на разрешение уездного съезда[7].

Своеобразие статуса земского начальника, как административного судьи, заключалось в том, что он не только рассматривал жалобы крестьян по поводу нарушения их прав должностными лицами сельского и волостного управлений, не только отменял незаконные решения этих должностных лиц, но и применял по отношению к ним меры административной ответственности. Согласно ст. 62 Положения о земских начальниках земский начальник вследствие рассмотрения жалоб, принесенных ему на действия должностных лиц сельского и волостного управлений, а также в случае непосредственно усмотренных им самим маловажных проступков означенных лиц по должности, имеет право подвергать без формального производства (составления протокола) одному из следующих взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию (штрафу) не свыше 5 рублей или аресту не свыше 7 дней. Наконец, земский начальник мог отстранять от работы должностных лиц сельского и волостного правлений и представлять решение вопроса об их увольнении уездному съезду[8].

Надзор за деятельностью земских начальников в уезде принадлежал уездному съезду, который состоял из уездного предводителя дворянства (председателя) и всех земских начальников уезда. Уездный съезд рассматривал жалобы на постановления земских начальников, их представления по некоторым административным делам и их ежегодные отчеты о своей деятельности. Ст.64 Положения о земских начальниках устанавливала, что "на постановления земских начальников по всем предметам административного их ведомства могут быть приносимы жалобы в течение тридцатидневного срока со дня объявления сих постановлений. Жалобы сии приносятся уездному съезду за исключением жалоб на постановления, относящиеся до поземельного устройства сельских обывателей, а равно до разрешения в случаях перестройки селений, возведения крестьянских строений на смежной с крестьянской усадебной выгонной земле, общей с помещиком[9]". Подобные жалобы приносятся губернскому присутствию смешанного состава. Таким образом, органом надзора за уездными съездами и земскими начальниками были губернские присутствия смешанного состава, о которых речь шла выше в § 2 настоящей главы. Ст. 113 Положения о земских начальниках говорила о том, что в губернском присутствии сосредоточивается надзор за успешным использованием земскими начальниками губернии и уездными съездами возложенных на них обязанностей, а также право назначения ревизий делопроизводства означенных должностных лиц и органов[10].

Подводя итог извоженному в данном параграфе, следует сказать, что институт земского начальника с самого своего возникновения был встречен со стороны либеральных кругов общества отрицательно в основном по "идеологической" причине, а именно потому, что он нарушат принцип разделения властей и предоставлял земскому начальнику широкие права: административные, судебные и - это было показано в данном параграфе - права по осуществлению функции административного судьи - в отношении крестьянских органов управления. Такие права, по замечанию видного либерального ученого-административиста Н.И. Лазаревского, "сводили на нет всякую самостоятельность сельских и волостных учреждений и должностных лиц, и от крестьянского самоуправления не оставалось по закону почти ничего"[11]. Аналогичное мнение о правах земских начальников имел исследователь должности земского начальника К.Я. Кожухар, который писал: "Снабжая земских начальников обширными полномочиями и властью над должностными лицами крестьянского управления, которая на практике приняла такие уродливые и дикие формы, правительство, как оно говорило при введении института, хотело упорядочить крестьянское управление, вывести из него взяточничество, самовластие и прочее. Достигнуто ли это? Мы положительно утверждаем, что нет. Крестьянское управление также беспорядочно теперь, как было до введения земских начальников, в нем также господствует взяточничество, водка, попустительство и прочее"[12].

В настоящее время такие взгляды на правовой статус земского начальника представляются кабинетно-поверхностными, не учитывающими реальности русской крестьянской действительности второй половины XIX века. Безусловно, институт земского начальника не устранял полностью зло в крестьянском управлении, возникшем после отмены крепостного права в 1861 году, но он, если давать ему объективную оценку, сводил это зло к минимуму. Поэтому более взвешенными и реалистическими были подходы к институту земских начальников писателей консервативного направления, знавших сельскую жизнь не по одним книгам. Так, Н.П. Дружинин подчеркивал, что Законом 1889 года "ясно выражена самостоятельность деятельности сельских и волостных сходов, и если буквою положения о земских начальниках 12 июля 1889 года усилен надзор над сходами, то лишь в тех же самых формах, в которых он существовал и раньше"[13].

Институт земских начальников вырос из земской среды и был создан людьми жизненного опыта, а не кабинетной мысли. По существу в нем воплотилась та власть, которую требовали крестьяне и в которой им отказывали государственные деятели и мыслители либерального направления. Анализ материалов Кахановской комиссии свидетельствует о том, что идея такого института давно вызревала на местах в губерниях. В лице земского начальника Россия выработала национальный тип должностного лица, благодаря административным, судебным и административно-юстиционным функциям адекватно отвечавшего времени и условиям, в которых он действовал.

[1] См.: Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб, 1904; Розенберг В.А. Земские начальники// В сб.: Нужды деревни по работам комиссии о нуждах сельскохозяйственной промышленности. T.1. СПб, 1904; Кожухар К.Я. Земские начальники// Вестник права. 1905. № 5, 8, 9; Зайончковский П.А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889г.: Научные доклады высшей школы// Исторические науки. 1961. № 2.

[2] Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.9. 1889. № 6196. СПб, 1891.

[3] Дружинин Н.П. Очерки крестьянской общественной жизни. СПб, 1905. С. 31.

[4] См.: Тенишев В.В. Административное положение русского крестьянина. СПб, 1908. С.63.

[5] Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.9. 1889. № 6196. СПб, 1891.

[7] Сборник узаконений и распоряжений правительства о сельском состоянии. Общее положение о крестьянах. СПб, 1909. С.102.

[8] Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.9. 1889. № 6196. СПб, 1891.

[9] Полн.собр.законов Российской империи. № 6196.

[10] Полн. собр.законов Российской империи. № 6I96.

[11] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. Административное право. Органы управления. СПб, 1910. С.275.

[12] Кожухар К.Я. Земские начальники// Вестник права. 1905. № 9. С.42.

[13] Дружинин Н.П. Очерки крестьянской общественной жизни. СПб, 1905. С.30; См. также: Дружинин Н.П. Волостное правление и волостной старшина. СПб, I898. С.68.