Право / История государства и права

Докторант, Калиева Г.К.

Казахский гуманитарно-юридический университет, Казахстан

Особенности системы государственного управления и эволюции государственной службы на территории Казахстана в конце XIX века

К середине 60-х годов XIX века завоевание Казахстана было завершено. Настоятельной задачей колониальных властей стала унификация системы управления в разных регионах Казахстана и приспособление ее к общеимперской административной системе. Это совпало по времени с буржуазными реформами 60-70-х годов в самой России, приведшими к превращению военно-феодальной империи в буржуазную. Росло значение центрально-азиатских владений не только в стратегическом, но и в экономическом плане, в первую очередь как рынков сбыта неконкурентоспособных в Европе русских товаров и источник дешевого сырья. Эксплуатация ресурсов Казахстана требовала введения новой системы управления и распространения общеимперского законодательства на всю территорию новых колоний.[1,С.175-179]

В результате реформ таких как («Временное Положение об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях»;«Проект Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областями»; указ «Об учреждении Туркестанского генерал-губернаторства»2 июля 1881 года об упразднении Оренбургского генерал-губернаторство; 18 мая 1882 года указ о ликвидации Западно-Сибирское генерал-губернаторство, с выделением области с казахским населением в отдельную территориально-административную единицу; указ от 28 мая 1882 года об образовании Степного генерал-губернаторства с центром в Омске, включившее в себя Акмолинскую, Семипалатинскую и Семиреченскую области;«Положение об управлении Туркестанским краем»от 2 июня 1886 года), окончательно закрепили колониальный статус Казахстана. Уже в начале 50-х годов XIX века управление краем было передано из Министерства иностранных дел в ведение Министерства внутренних дел и военного Министерства.[1, С.184-189]

Все нормативные документы введенные в переходный период 2-3 года фактически действовали гораздо дольше, став основными правовыми документами, регламентирующими административную и правовую жизнь края до конца XIX века.[1, 175-179]

В результате территория Казахстана была представлена двумя генерал- губернаторствами Туркестанское и Степное. Туркестанский генерал-губернатор совмещал функции военного и гражданского управления, имел право ссылки политически неблагонадежных лиц на срок более пяти лет и передачи особо важных уголовных дел военным судам. При генерал-губернаторе существовал совет из гражданских и военных чиновников, чиновники особых поручений, переводчик и канцелярия. Последнее имело три отделения: по вопросам управления и личного состава; по земельным вопросам, налогам, строительству, связи, просвещению и медицине; по финансам, статистике, землям, вакуфному имуществу, контролю за иностранными подданными. Особый отдел канцелярии, дипломатический занимался всеми вопросами, связанными с вопросами центрально-азиатских протекторатов - Хивинского государства и Бухарского эмирата. [1, С.184-189]

Ведению совета подлежал широкий круг вопросов, связанных с управлением краем, законодательные вопросы, рассмотрение краевого бюджета, определение размера натуральных земских повинностей, руководство поземельным и податным устройством. Управление областями не претерпело изменений, но в уездах появились полицейские управления. Для полицейского контроля над определенными районами стали назначаться становые приставы, полицмейстеры и полицейские приставы.[2,С.427-458]

Городами управляли уездные начальники, а где их не было участковые приставы при участии депутатов от городского общества. Ташкентом управлял начальник города с полномочиями уездного начальника. Каждый город делился на русскую и туземную части с отдельным управлением.[2, С.427-458]

Степной генерал-губернатор получил те же полномочия, что и Туркестанский. Уездные начальники назначались генерал-губернатором, а в Уральской и Тургайской областях - военным-губернатором. В остальном система управления была схожей с туркестанской. Все назначались из числа русского офицерства.[3, 458-468]

Представители казахского населения допускались к власти на низовом уровне административной системы, причем здесь был узаконен принцип выборности. Волостные управители избирались на 3 года из лиц не моложе 25 лет, не находящихся под следствием, не имеющих судимостей и пользующихся уважением и доверием народа, волостным съездом, члены которого в свою очередь выбирались от каждых 50 хозяйств волости. В функции волостного управителя входило следующее: наблюдение за порядком в волости; сбор податей; приведение в исполнение судебных решений; присутствие на аульных сходах и контроль за выборами аульного старшины; выполнение решений волостного съезда;присутствие на съезде баев и прием исковых заявлений. Кроме того, волостной управитель имел право подвергать аресту до 3 дней или штрафу до 3 рублей за неисполнение требований властей, драки и т.п. Они же представляли свидетелей и обеспечивали явку ответчиков на суд биев. Большие полномочия, которые давались волостному управителю, особенно в фискальном деле, делали эту должность лакомым куском для корыстолюбивых представителей торгово-ростовщической верхушки казахского общества. Выборы сопровождались ожесточенной борьбой соперничающих группировок, в которой использовались как законные, так и недозволенные методы. Уездный начальник обязательно присутствовал на выборах, и его мнение играло решающую роль. Практически всегда уездные начальники входили в сговор с определенными кандидатами, получая за это щедрые взятки. На уездном и волостном уровне начала пышным цветом расцветать коррупция.[3,С.458-468]

Волостной съезд имел право выбирать управителей, биев, решать межаульные земельные споры, предоставлял статистические сведения уездному начальнику, определял и раскладывал между аулами подати и налоги.

Аульный старшина избирался на 3 года аульным сходом, выборные же избирались от каждых 10 хозяйств аула. Старшина в ауле выполнял те же функции, что и волостной управитель. Аульный сход выбирал старшину, распределял пастбища между хозяйствами, решал земельные споры, раскладывал подати между хозяйствами аула, взыскивал недоимки по налогам. В оседлых районах юга Казахстана каждый населенный пункт выбирал аксакала на сходе выборщиков. Большие селения и города с коренным населением делились на кварталы, во главе которых находился аксакал. В городах и селениях на сходе выборщиков учреждались также общественные, хозяйственные управления, в задачи которых входило «заведование общественным хозяйством городов и селений» и раскладка податей и сборов. Управление состояло из трех - пяти человек с председателем во главе, утверждавшимся военным губернатором. В целом, система низового звена управления в оседлых районах не сильно отличалась от кочевых областей.[1,С.184-189]

Таким образом, царское правительство вместе с организацией военно-оккупационного режима широко использовало местное байство, чтобы, опираясь на него, сформировать угодное царизму управление.

В целом, главная задача реформы - объединение подвластных России народов под единое управление, устранение от власти местной аристократии, ослабление «родовых» начал с целью постепенного слияния казахских степей с прочими частями Империи, была достигнута. Казахстан перестал быть субъектом международного права. В то же время система управления здесь отличалась от общеимперской в сторону усиления военно-полицейских функций. Гражданская и военная администрация не разделялась, что означало фактически установление оккупационного режима. Даже те незначительные права и свободы, которые получало население России по буржуазным реформам второй половины XIX века, на Казахстан не распространялись.[1,С.184-189]

Литература:

1. Абилев Е. История государства и права Казахстана: Курс лекций./3-е изд. перераб. и доп. Караганда: ТОО «Учебная книга», 2005.-256с.

2. Положение об управлении Туркестанского края от 02.06.1886 «Свод губернских учреждений»// «Свод законов Российской империи»/ Под ред. И.Д. Мордухай - Болтовского. С.-Петербург., 1912.С.427

3. Положение об управлении областями Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской от21 октября 1868«Свод губернских учреждений»// «Свод законов Российской империи»/ Под ред. И.Д. Мордухай - Болтовского. С.-Петербург., 1912.С.458

вводились на переходный периоде Реформы 1867 - 68,1886 и 1891 годов

этих целях еще в 1863 году начались консультации в специально созданном Особом комитете, в результате которых был составлен «Свод всех предложений о преобразовании Азиатской России и Оренбургского края». В 1865 году была организована комиссия по подготовке реформ в составе статского советника Ф.Гирса (МВД), полковника А.Гейнса (военное министерство), полковника Чутковского (Оренбургское генерал-губернаторство) и капитана А. Проценко (Западно-Сибирское генерал-губернаторство). В 1867 году разработанный Комиссией проект был передан на обсуждение заинтересованным министерствам и местным администраторам. В итоге 21 октября 1868 года было принято «Временное Положение об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях», введенное в действие указом «О преобразовании управления киргизов Оренбургского и Сибирского ведомств». Немногим ранее, 11 июля 1867 года был принят «Проект Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областями» и указ «Об учреждении Туркестанского генерал-губернаторства» в которое вошли южные и юго-восточные регионы Казахстана.

Эти Положения вводились на переходный периоде 2-3 года, однако, фактически действовали гораздо дольше, став основными правовыми документами, регламентирующими административную и правовую жизнь края до конца XIX века.

По положению 1867 - 68 гг. территория Казахстана вошла в состав трех генерал-губернаторств: Оренбургского, Западно-Сибирского и Туркестанского.Каждая область делилась на уезды.Уезды делились на волости, в каждую из которых входило от 1 до 2 тысяч хозяйств.

Областное и уездное управление. Высшую власть в генерал-губернаторстве осуществлял генерал-губернатор, имевший широкие административно-политические, военные, судебные и хозяйственные полномочия. Он имел право непосредственно апеллировать к царю, получая лично от него особые указания и поручения. В его функции входило следующее:

- прямой и косвенный надзор над местной администрацией и другими органами власти, в том числе казенными палатами, земледельческими управами, отраслевыми департаментами государственных имуществ, налоговыми и другими ведомствами, включая учреждения, не подчиненные ему административно (учебные заведения, суды,таможни, банки т.п.);

- командование войсками соответствующего военного округа;

- кассационное решение дел, рассмотренных судами нижестоящих инстанций;

- назначение начальников отделений областных правлений, уездных начальников, представление к должности военного губернатора по согласованию с Военным Министерством;

- дипломатические контакты с приграничными государствами, по согласованию с Министерством иностранных дел.

В целом генерал-губернатор был посредником между центральными министерствами и областными учреждениями.

Вся власть в области принадлежала военному губернатору и областному правлению, возглавлявшемуся вице-губернатором. Военный губернатор назначался императором и обладал гражданской, военной, административной и судебной властью. Он являлся командиром всех воинских частей, расквартированных на территории области, возглавлял областной административно-полицейский аппарат, осуществлял надзор за деятельностью областных учреждений, утверждал в должности волостных управителей.

Областное правление состояло из трех отделений - распорядительного, хозяйственного и судебного. Членами областного правления были дивизионный доктор, архитектор и чиновник особых поручений по горной и лесной части.

В функции распорядительного отделения входило:

- административное деление и устройство в области;

- обнародование указов и распоряжений правительства;

- служебные и отпускные дела административного аппарата области;

- выборы в низовую администрацию волостей и аулов;

- контроль над духовной жизнью населения;

- принятие в подданство иностранцев;

- административная ссылка лиц и возвращение их;

- руководство учреждениями здравоохранения и образования;

- сохранение порядка в области.

Функции хозяйственного отделения были следующими:

- учет земель и распределение их между жителями;

- организация ярмарок и базаров;

- сбор статистических сведений;

- сбор платежей и налогов.

В функции судебного отделения входила подготовка к слушанию уголовных и гражданских дел, и ведение переписки по судебным и следственным делам.

В целом, областное правление совмещало функции губернской канцелярии, судебной и казенной палат губернского правления.

Вся административно-полицейская и военная власть в уезде принадлежала уездному начальнику, назначавшемуся из числа русских офицеров. В его функции входило:

- наблюдение за сохранением порядка в уезде;

- сбор податей;

- сбор статистических сведений;

- выдача торговых документов купцам и мещанам в тех городах, где не существовало городских управлений;

- контроль за состоянием здравоохранения и торговли;

- определение места и времени волостного съезда;

- утверждение аульного старшины.

Кроме того, уездный начальник имел право временно отстранять волостных управителей, налагать административные взыскания на должностных лиц низового звена и рядовых казахов, а также подвергать их аресту до 7 суток.

2 июля 1881 года было упразднено Оренбургское генерал-губернаторство, а управление Тургайской и Уральской областями было передано Министерству внутренних дел.Чуть позже, 18 мая 1882 года было ликвидировано и Западно-Сибирское генерал-губернаторство. Решено было выделить области с казахским населением в отдельную территориально-административную единицу и в связи с этим 28 мая 1882 года по царскому указу было образовано Степное генерал-губернаторство с центром в Омске, включившее в себя Акмолинскую, Семипалатинскую и Семиреченскую области. Последняя была выделена из состава Туркестанского генерал-губернаторства. Таким образом, в составе генерал-губернаторств остались только те земли, которые непосредственно граничили с сопредельными странами, в Западном Казахстане система управления все более приближалась к общеимперской.

Положение 1886года. 2 июня 1886 года было принято «Положение об управлении Туркестанским краем», ставшее основным правовым актом, по которому жило население Южного Казахстана до 1917 года.

Местное управление.

Несмотря на то, что Положения 1867 - 68 годов были приняты как временные, только на 2-3 года, Казахстану пришлось жить по ним несколько десятилетий, т.к. власти не считали своевременным отказываться от военно-оккупационного режима и переходить к гражданскому управлению в Казахстане. И хотя определенные изменения в административной и правовой системе этой колониальной окраины России происходили, основных принципов управления они незатрагивали.