В период укрепления государственности в Российской Федерации стало очевидным, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства

Право/2. Административное и финансовое право

К.ю.н. Игонина Н.А.

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Россия

Контроль в финансово-бюджетной сфере в России. Проблемы и перспективы развития[1]

Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой, усилением борьбы с коррупцией. В связи с этим все более актуальным становится вопрос об эффективном управлении государственными, в том числе муниципальными финансами. Важнейшим фактором, влияющим на эффективность управления государственными и муниципальными ресурсами, является контроль в финансово-бюджетной сфере.

В этой связи обозначим проблемные вопросы организации и деятельности органов контроля в финансово-бюджетной сфере, к которым в настоящей статье мы относим органы государственного и муниципального финансового контроля в целом, осуществляющие свою деятельность на основании положений ст. 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) и органы контроля в сфере размещения заказов товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, осуществляющие свою деятельность на основании ст. 17 Федерального Закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ).

Государственный и муниципальный финансовый контроль

До настоящего времени, несмотря на изобилие нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность, связанную с осуществлением контроля в сфере финансов, законодатель не сформулировал четкого, отвечающего требованиям времени понятия «государственный финансовый контроль», не определил границ контрольной деятельности, субъектов, её осуществляющих и их полномочия.

Содержащееся в п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" определение государственного финансового контроля, как «контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ» не отвечает требованиям времени и не соотносится со структурой формирования органов власти в Российской Федерации, что в конечном итоге отражается на качестве контрольной деятельности, эффективности проводимых контрольных мероприятий.

Ключевые нормативные правовые акты в сфере государственной финансово-контрольной деятельности, которыми являются Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ), Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»»; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти»; Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 –ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие законодательные акты федерального уровня также не содержат однозначного ответа на вопрос, что же следует понимать под государственным финансовым контролем и каково в нем место муниципального финансового контроля.

Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", являющийся серьезным прорывом в реформировании бюджетной системы в части системы финансового контроля, также не формулирует понятия государственного финансового контроля, что, впрочем, объяснимо иным предметом регулирования данного законодательного акта.

Толкование норм ст. 157 БК РФ, обозначающей бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля, позволяет в некоторой степени определиться с тем, что же законодатель понимает под финансовым контролем, а именно: предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации специально созданными органами, указанными в ст.157 БК РФ.

Такая правовая неопределенность, на наш взгляд, блокирует развитие института государственного финансового контроля в России, соответственно, не позволяет развивать свою деятельность контролирующим органам, сводит к минимальному эффективность их воздействия, а, значит, создает почву безнаказанности в области финансово-бюджетных правоотношений.

Однако, несмотря на разрозненность, сумбурность и непроработанность нормативной базы, регламентирующей отношения в сфере финансово-контрольной деятельности, в России на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации удалось сформировать определенную систему органов государственного финансового контроля, применяющих меры бюджетно-правовой и административно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Вместе с тем, такие меры в большинстве своем носят половинчатый характер, а выявленные факты нарушений, свидетельствующих о наличии признаков преступлений в действиях участников бюджетного процесса (нецелевое использование бюджетных средств, хищение бюджетных средств) зачастую остаются без надлежащей правовой оценки, как со стороны органов финансового контроля, так и со стороны правоохранительных органов.

На муниципальном уровне система органов муниципального финансового контроля до сих пор в полной мере не сформирована в связи с непринятием мер к их созданию в ряде муниципальных образований. Но и созданные органы муниципального финансового контроля не выполняют в полной мере возложенные на них полномочия, а именно: не принимают необходимые и достаточные меры для выявления и устранения финансовых нарушений; плановые проверочные мероприятия выполняют не в полном объеме, не соблюдают сроки их проведения, что указывает на низкую результативность и эффективность деятельности местных органов финансового контроля.

Обращает на себя внимание также еще одна проблема организации деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля - зависимость таких органов от «политической воли» глав законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Практически невозможно себе представить, чтобы орган финансового контроля, финансируемый полностью за счет средств бюджета соответствующего уровня, занял принципиальную позицию при выявлении нарушений бюджетного законодательства и самостоятельно без уведомления главы муниципального образования (губернатора региона) направил в правоохранительные органы материалы, свидетельствующие о наличии признаков преступления со средствами бюджетов главного распорядителя бюджетных средств. Более вероятна ситуация, когда о выявленных серьезных нарушениях в деятельности главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств скорее всего забудут.

На наш взгляд, ситуацию с зависимостью не сможет разрешить и Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", п.8 ст.16 которого предписано при выявлении фактов незаконного использования средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, незамедлительно передать материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы. Несмотря на наличие аналогичной нормы в Указе Президента РФ, она практически не действовала.

Ситуацию на наш взгляд сможет разрешить создание единого органа государственного финансового контроля, состоящего из представителей федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, осуществляющего деятельность на условиях софинансирования

Результаты опроса специалистов органов государственного финансового контроля Российской Федерации, проведенного автором настоящей статьи,[2] указывают на то, что абсолютное большинство опрошенных специалистов (около 90%) относят к основным факторам, оказывающим негативное влияние на состояние законности в бюджетной сфере, отсутствие действенных механизмов ответственности за бюджетные правонарушения и отсутствие действенных полномочий органов государственного финансового контроля при привлечении виновных в нарушениях к ответственности, с чем трудно не согласиться. Действительно, наибольшие сложности при применении мер принуждения органами финансового контроля как раз вызваны тем, что законодатель однозначно не определил, какие конкретно органы финансового контроля обладают мерами процессуального принуждения к нарушителям, какова процедура применения мер принуждения.

В этой связи, на наш взгляд, следует в БК РФ:

- установить ответственность за ряд нарушений финансово-бюджетного законодательства, указанных в ст. 283 БК РФ (их всего 23, однако перечень не исчерпывающий, в то время как составов финансово-бюджетных нарушений в БК РФ обозначено 18, а именно: статьи 289 – 306 БК РФ, отдельные из которых не указаны в ст. 283 БК РФ);

- конкретизировать и ужесточить имеющиеся финансово-бюджетные -санкции - меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, перечисленные в ст. 282 БК РФ;
- наделить органы государственного и муниципального финансового контроля действенными полномочиями, в их числе: Счетную палату Российской Федерации - полномочиями органа административной юрисдикции по привлечению к ответственности за нарушения с бюджетными средствами; все органы государственного и муниципального финансового контроля наделить правом на обращение в суды с исками об оспаривании незаконных сделок с государственными и муниципальными финансами (имуществом), с исками о взыскании бюджетных средств.

Контроль в сфере размещения заказов

Что касается контроля в сфере размещения государственного и муниципального заказа, то его определения также не содержится в действующем законодательстве, в частности, в статье 17 Закона № 94-ФЗ, которая называет органы, осуществляющие указанный вид контроля, а также их полномочия по осуществлению контрольной деятельности.

Ситуация с организацией деятельности органов контроля в сфере размещения публичных заказов на сегодняшний момент еще более удручающая, чем с органами государственного финансового контроля.

Так, система органов контроля в сфере размещения заказа на муниципальном уровне до сих пор находится в стадии формирования, в связи с чем органами прокуратуры в суды направляются заявления об обязании органов власти определить орган, осуществляющий полномочия по муниципальному контролю в сфере размещения заказов.

Деятельность созданных на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне органов контроля в сфере размещения заказов оценивается как малоэффективная, так как предоставленные им полномочия по выявлению и пресечению правонарушений фактически не используются. Проверки носят единичный характер, нарушения закона выявляются в исключительных случаях, тогда как результаты прокурорских проверок тех же объектов, ранее проверенных органами контроля в сфере размещения заказов, свидетельствуют о многочисленных нарушениях в указанной сфере.

Более детальный подход к понятию контрольной деятельности в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд по сравнению с регламентированным Законом № 94-ФЗ отмечается в находящемся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законопроекте № 68702-6 «О федеральной контрактной системе» (далее – законопроекте «О ФКС»), в который введены термины «аудит», «контроль» и «надзор» за ФКС (ст. 90-93 законопроекта), хотя четкого определения указанных понятий, а также органов, их осуществляющих, не обозначено, что неизбежно повлечет за собой массу трудностей правоприменения после принятия законопроекта. Следует также отметить, что указанный законопроект впервые в истории развития института публичных закупок в России вводит понятие общественного контроля за соблюдением требований законодательства о федеральной контрактной системе, который предоставляет права гражданам и организациям осуществлять контроль в указанной сфере, что, на наш взгляд, позволит не только усовершенствовать контрольную деятельность в сфере закупок, но и придать ей качественно новый, независимый и объективный характер.

Таким образом, принятие закона «О ФКС» с дополнениями способно позитивно повлиять на контроль в сфере публичных закупок в России, однако предстоит еще много работы по организации указанной контрольной деятельности в названной сфере правоотношений.