Право /13. Международное право

Бозжигитова З.Б.

Каспийский государственный университет технологий и инжиниринга

имени Ш.Есенова, Казахстан

Правовой статус беженцев: соответствие законодательства РК нормам международного права

Для Казахстана, в силу его географического положения и обстановки в соседних странах, ситуация с беженцами не носит масштабного характера, вызванного внешними факторами, но тем не менее вопрос этот находится в поле зрения как государственных органов, так и неправительственных организаций.

В Казахстане беженцы имеют два правовых статуса. Первый – это конвенционный, когда лица получают статус беженца от государства, подписавшего Конвенцию 1951 г. о статусе беженцев. И второй – «мандатный», когда беженцами занимаются международные и неправительственные организации. В Казахстане на сегодняшний день более 500 конвенционных беженцев, из них 99% - это выходцы из Афганистана.

Согласно Отчета о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в 2006 г., по состоянию на 1 июля 2006 года, количество лиц, имеющих статус беженцев на территории Республики Казахстан, составляло 689 человек, из них 683 - граждане Афганистана, 5 - Эфиопии, 1 -Сомали. Национальный состав беженцев был представлен следующим образом: таджики - 405 чел.; пуштуны - 112 чел.; хазары - 87 чел.; узбеки - 33 чел.; другие национальности - 52 чел.

В 2012 году в Казахстане проживало 505 беженцев, 97 из них - выходцы из Афганистана,  статус беженцев имеют граждане Китая, Узбекистана, Эфиопии и некоторых других стран. В основном, они проживают в трех регионах: в Алматы -418 человек, в Южно-Казахстанской области - 50, и в Алматинской области - 37»[1].

15 декабря 1998 г. был принят Закон РК «О присоединении Республики Казахстан к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев»). Ряд важных прав беженцев, закрепленных в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. включен в законодательство Республики Казахстан. Сравнительный анализ нормативных актов по вопросам предоставления статуса беженца за последнее пятнадцать лет свидетельствует о продвижении Казахстана к международным стандартам обеспечения правовой защиты данной категории лиц.

В Казахстане до 2009 года не было закона о беженцах. Казахстан в этом отношении отстал от других постсоветских государств, где законы о беженцах были приняты раньше.

В Казахстане впервые определение «беженец» на законодательном уровне было дано в Законе Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года № 204-1 «О миграции населения».

Процедура признания лица беженцем определялась «Инструкцией по работе с лицами, обратившимися с ходатайством о признании беженцами и порядке определения статуса беженцев в Республике Казахстан», от 27 мая 1998 г. Основанием для начала процедуры определения статуса беженца служило письменное ходатайство, подаваемое в территориальных подразделениях Комитета по миграции. Ходатайство принималось только при наличии документов, удостоверяющих личность заявителя и членов его семьи.

Инструкция не предусматривала ситуации прибытия беженца, не имеющего документов по тем или иным причинам, из чего вытекает, что подобные заявления отклонялись. При этом ходатайствующему могло быть отказано в регистрации его ходатайства, что ограничивало свободный доступ к процедуре. В случае регистрации ходатайства, заявитель получал право находится на территории Республики Казахстан до вынесения решения по его ходатайству вплоть до рассмотрения апелляции.

20 ноября 2007 г. были утверждены Правила присвоения статуса беженца, согласно которымприем ходатайства осуществлялся при наличии документов, удостоверяющих личность ходатайствующего и членов его семьи. Если у лица, ищущего убежище, или членов его семьи отсутствовали документы, удостоверяющие личность, то это лицо могло дать письменное объяснение в произвольной форме об отсутствии этих документов. Отсутствие документов, удостоверяющих личность ходатайствующего или членов его семьи, не являлось основанием отказа в регистрации ходатайства.

Законом Республики Казахстан «О беженцах» от 4 декабря 2009 года предусмотрены порядок подачи и регистрации ходатайства о присвоении статуса беженца, а также основные права и обязанности беженцев и лиц, ищущих убежища в Республике Казахстан, основания отказа в присвоении статуса беженца.

Согласно данному закону беженец - иностранец, который в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, национальности, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой своей страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или лицо без гражданства, находящиеся вне страны своего постоянного места жительства или гражданской принадлежности, которые не могут или не желают вернуться в нее вследствие этих опасений.

Основные права беженцев в рамках казахстанского законодательства устанавливаются аналогично правам иностранных граждан, законно находящихся на территории Республики Казахстан.

По вопросам социального и пенсионного обеспечения, а также доступа к здравоохранению к беженцам применяют положения в отношении иностранных граждан, временно пребывающих в стране, что значительно суживает круг бесплатных услуг, в том числе медицинских, и социальных гарантий.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 9 марта 2010 года №183 утверждены Правила присвоения, продления, лишения и прекращения статуса беженца.Правила разработаны в соответствии с Законом Республики Казахстан от 4 декабря 2009 года «О беженцах» и определяют порядок присвоения, продления, лишения и прекращения статуса беженца.

В частности, решение о присвоении статуса беженца принимается территориальным подразделением уполномоченного органа по рекомендации комиссии по осуществлению процедуры присвоения, продления, лишения и прекращения статуса беженца в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства о присвоении статуса беженца.

В случаях, когда для принятия решения требуется дополнительная проверка, вынесение окончательного решения откладывается на срок не более одного года, о чем в течение двух рабочих дней со дня принятия соответствующего решения уведомляется лицо, ищущее убежище.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 8 октября 2012 года № 1265 утвержден Стандарт государственной услуги
«Присвоение и продление статуса беженца в Республике Казахстан», где изложены обстоятельства, по которым лицу, ищущему убежище, будет отказано в присвоении статуса беженца.

Приказом министра Внутренних дел Республики Казахстан г. Астана от 12 апреля 2012 года № 642 утвержден регламент государственной услуги «Присвоение и продление статуса беженца в Республике Казахстан».

С момента подписания Казахстаном Конвенции о статусе беженцев национальное законодательство до сегодняшнего дня приравнивает всех беженцев к иностранцам, временно находящимся в Казахстане. Отсюда вытекают проблемы для официально признанных Республикой Казахстан беженцев с вопросами жилья, трудоустройства, обучения, получения медицинской помощи, получения социальных пособий[2].

Как считает региональный координатор УВКБ ООН в Казахстане Сабер Азам, в Казахстане необходимо установить для беженцев статус постоянно проживающих лиц, чтобы они могли в полной мере получать от государства социальную помощь. «Конвенция 1951 года (о статусе беженцев) требует от правительств, что каждый беженец должен рассматриваться как лицо постоянно пребывающее на данной территории. И в соответствии с таким статусом каждый беженец должен иметь право на трудоустройство, а также они должны иметь право на социально-экономическую помощь государства, социальные льготы [3].

Позиция государственных органов в этом плане отличается. Вице-министр внутренних дел Кайрат Тыныбеков на круглом столе на тему: «Законодательное обеспечение вопросов беженцев в Республике Казахстан в соответствии с международной практикой (состояние и перспективы)» в Сенате Парламента РК отметил, что выполнение некоторых рекомендаций УВКБ ООН признано нецелесообразным. Присвоение беженцам статуса постоянно проживающих в Казахстане иностранцев противоречит национальному законодательству. Статус беженца является временным и он может изменяться при изменении обстоятельств, например, в случае стабилизации обстановке в стране происхождения беженца и в других случаях [4].

На государственном уровне проводятся мероприятия по проверке способности конкретного региона в случае необходимости принять беженцев.

В период с 20 по 21 июня 2013 года на территории г.Актау под руководством Министра по чрезвычайным ситуациям РК было проведено Республиканское командно-штабное учение «Боскын-2013» (Беженец-2013) на тему «Подготовка государственных органов для принятия и размещения беженцев на территории Республики Казахстан». Это мероприятие было проведено в целях реализации поручения Первого заместителя Премьер - Министра Республики Казахстан от 27 марта 2013 года №23-18/1207

У побережья Каспийского моря был развернут фильтрационный пункт и лагерь для беженцев на 200 человек. В десятках палаток расположились медицинские службы, правоохранительные органы и подразделения МЧС. Отрабатывались взаимодействие различных государственных органов. Задействовано 124 единицы специальной техники и 600 человек личного состава [5].  

В учениях, начало которых совпало с международным днем беженцев, принимали участие центральные и местные исполнительные органы власти, территориальные подразделения Министерств и ведомств, а также республиканские и областные службы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций[6].  

Несомненно одно, что с принятием Закона РК «О беженцах» закреплены обязательства государства по соблюдению принципа non-refoulement, являющегося основой защиты беженцев. Принцип non-refoulement означает отказ государств от принудительного возвращения беженцев и всех лиц, ищущих убежища, в страну, где им может угрожать преследование, либо существует угроза их жизни и свободе. Принцип non-refoulement был оформлен в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и до настоящего времени является основой международной защиты.

В то же время, у этой проблема есть другая сторона. Как считает правозащитник Денис Дживага, «мало кто поднимает проблемы другой категории беженцев – «мандатных», то есть тех, которыми в силу определенных причин, в основном политических, государство не занимается, и их проблемы решают только международные и неправительственные организации… беженцы из Узбекистана, Кыргызстана, Китая практически не имеют доступа к национальной процедуре по предоставлению убежища»[7].

Казахстан является стабильной в политическом и экономическом отношении страной, лидером в Центральной Азии. В Казахстане на законодательном уровне сделано немало в плане обеспечения защиты прав беженцев, но необходимо обратить внимание на проблему «мандатных» беженцев. В международные организации Казахстана обращаются беженцы  из Узбекистана, Кыргызстана и других стран, это правозащитники, журналисты и просто те, кто в своих странах приравнен к преступникам. Им отказывают в убежище поэкономическими причинами, либо нежеланием вмешиваться во внутренние дела соседних стран. Предоставление статуса беженца - гуманитарный акт, который не должен влиять на добрососедские отношения между государствами.

Большую работув области прав человека в Казахстане проводит Казахстанское Международное бюро по правам человека и соблюдению законности. Были организованы несколько десятков международных конференций, семинаров, тренингов, круглых столов, в которых приняли участие несколько тысяч представителей государственных органов, международных организаций, экспертов, представителей НПО, ученых.

Недавно в городе Актау был проведен семинар-тренинг «Школа по правам человека». Одна из проблем, которая обсуждалась на семинаре - защита прав беженцев. Проблему беженцев можно решить не только благодаря законам, инструкциям и положениям. Необходимо, чтобы не только государство принимало необходимые меры в этом направлении.

Общество должно повернуться лицом к этой проблеме, тогда можно говорить о гуманном отношении к этому вопросу. Начать можно с законов, с лекций о мероприятиях государства, а можно с рассказа о вооруженных конфликтах, о беженцах, о том, кто такие беженцы, почему им надо помогать, кто такой Нансен, который помогал беженцам и в честь которого была учреждена медаль.

Есть государства, которые предпочитают беженцы, и эти государства не стали беднее от того, что принимают беженцев. Надо изучать опыт этих таких стран, как США, Швеция. Да и собственный опыт у Казахстана есть. В свое время, в годы Великой Отечественной войны, в Казахстане обрели вторую родину депортированные народы. Могут возразить что это была другая страна, другое время. Но ведь есть преемственность поколений и историческая память. В истории есть случаи, когда беженцы приобретали гражданство государства, давшее им приют, и эти лица становились достойными гражданами.

Литература:

1. В Казахстане утвержден регламент госуслуги по присвоению и продлению статуса беженца в РК // http://www.zakon.kz/4535701-v-kazakhstane-utverzhden-reglament.html.

2. «Проблемы беженцев в Казахстане» – выступление на дополнительном мероприятии в рамках ежегодного Совещания стран-участниц ОБСЕ по человеческому измерению // http://www.bureau.kz/data.php?n_id=4956&l=ru

3. Беженцы в РК могут получить статус постоянно проживающих лиц // http://www.diapazon.kz/kazakhstan/kaz-incidents/45642-bezhency-v-rk-mogut-poluchit-status-postoyanno-prozhivayushchih-lic.html

4. Беженцы в Казахстане получат возможность вести трудовую деятельность - вице-министр внутренних дел РК К.Тыныбеков // http://www.inform.kz/rus/article/2469968

5. Мангистауская область должна быть готова к принятию 1 500 беженцев - МЧС РК // http://www.lada.kz/aktau_news/vlast/10674-ucheniya-mchs-v-aktau.html

6. В Актау проводится учение Беженец-2013 // http://aqtau.kz/news/society/185738

7. Денис Дживага. Беженцы в Казахстане // http://www.bureau.kz/data.php?n_id=1342&l=ru