Ахметов А.А. - магистр

Мангистауский гуманитарно-технический университет,

г.Актау, Республика Казахстан

Надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия

Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия является функцией прокуратуры, прямо закрепленной в Основном законе страны, призванной обеспечить защиту конституционных прав человека и гражданина, вовлеченного в орбиту уголовного судопроизводства. Особая значимость надзора в досудебной стадии уголовного процесса обуславливается тем, что ни в одной из иных сфер правоотношений не затрагиваются в столь острой форме, и не содержится опасность нарушения таких конституционных прав граждан, как право на жизнь, личную свободу, достоинство и неприкосновенность частной жизни.

Оперативно-розыскная деятельность является самостоятельным видом правоохранительной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными на то государственными органами с использованием негласных правовых средств.

Наиболее точно и полно определение оперативно-розыскной деятельности дано в Законе РК «Об оперативно-розыскной деятельности» [3]. Согласно статье 1 Закона под оперативно-розыскной деятельностью (далее – ОРД) понимается научно обоснованная система гласных и негласных оперативно-розыскных, организационных и управленческих мероприятий, осуществляемых в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, другими законами и нормативными актами Республики Казахстан специально уполномоченными государственными органами в пределах своей компетенции в целях защиты жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов граждан, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств, а также от разведывательно-подрывной деятельности специальных служб иностранных государств и международных организаций.

Задачами ОРД, согласно статье 2 Закона, являются: защита жизни, здоровья, прав, свобод, законных интересов граждан и собственности (независимо от форм) от противоправных посягательств; содействие в обеспечении безопасности общества, государства и укреплении его экономического потенциала и обороноспособности; выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений; осуществление мер по розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших граждан и иных лиц в случаях, предусмотренных законом; выявление, предупреждение и пресечение разведывательно-подрывной деятельности специальных служб иностранных государств и международных организаций; обеспечение безопасности Президента Республики Казахстан и других охраняемых лиц; обеспечение охраны государственной границы; обеспечение сохранности сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну; содействие предприятиям, учреждениям и организациям (независимо от форм собственности) в защите коммерческой тайны; поддержание режима, установленного уголовно-исполнительным законодательством, в местах лишения свободы; обеспечение безопасности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Для эффективного решения поставленных задач, ОРД в своей основе строится на принципах законности, соблюдения прав и свобод, уважения достоинства личности, равенства граждан перед законом, на основе конспирации, сочетания гласных и негласных методов, профессиональной этики (статья 3 Закона).

Также следует учитывать, что в силу специфики конспиративности ее осуществления сам гражданин не знает и не может знать, что его права могут нарушаться, а если некоторые сведения до него «доходят», то не в состоянии определить источник правонарушений. И в этой связи, правильно отмечается, что «оперативно-розыскная деятельность – не процессуальная работа за семью печатями, при которой отсутствуют какие-либо внешние виды контроля. Поэтому прокурорский надзор здесь должен быть максимальным, что позволит устранять любые нарушения законности при раскрытии и расследовании преступлений» [32]. На обязанность прокуратуры с использованием правовых средств надзора в пределах, предусмотренных законом, обеспечить законность в оперативно-розыскной деятельности органов, уполномоченных ее осуществлять, указано Конституционным Советом РК в своем постановлении [5]. Этим и объясняется установление законодателем специальных барьеров в виде санкции прокурора и исчерпывающего перечня исключительных случаев ограничения указанных конституционных прав граждан, в целях обеспечения законности и обоснованности проведения таких специальных мероприятий. А в Российской Федерации ведомственный контроль и прокурорский надзор в указанной сфере деятельности подкреплен и судебным контролем (см. статьи 23, 25 Конституции Российской Федерации) [33, с.266-267].

Следует отметить относительную «молодость» данного вида надзора, что объясняется тем, что вплоть до обретения Казахстаном независимости данный вид деятельности регламентировался директивными актами Правительства и подзаконными нормативными правовыми актами, носящими закрытый характер. Более того, в 1960–1970 гг. Генеральным Прокурором СССР был издан ряд приказов руководящего характера, которыми запрещалось подчиненным прокурорам вмешиваться в ОРД соответствующих органов [34, с.171].

Кардинальный пересмотр ценностей государства, с определением высшими ценностями – человека, его жизни, прав и свобод, потребовали установления более действенного контроля за органами, осуществляющими ОРД. Принятый в 1994 году Закон РК «Об оперативно-розыскной деятельности» таковым определил прокурорский надзор. Подробно эта форма контроля была регламентирована в Указе Президента РК, имеющего силу Закона, от 21 декабря 1995 года «О прокуратуре Республики Казахстан», требования которого получили свое дальнейшее развитие в Приказе Генерального Прокурора РК от 25 ноября 1996 года № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности».

С целью усиления правозащитной функции государства по защите прав и свобод личности, Законом РК от 9 августа 2002 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора» в Закон РК «О Прокуратуре» были внесены значительные изменения. Особенно в части, касающейся полномочий прокурора при осуществлении надзора за ОРД, что только способствовало дальнейшей активизации роли прокуратуры в данной сфере государственной деятельности.

В настоящее время правовыми основаниями осуществления прокурорского надзора за законностью ОРД, помимо положений статьи 83 Конституции страны, являются Закон РК «О Прокуратуре» и другие нормативные правовые акты. К ним следует отнести Инструкцию по организации и осуществлению надзора за применением Закона РК «Об оперативно-розыскной деятельности», «Концепция развития прокурорского надзора за законностью ОРД на 2007–2010 годы» [35], а также Положение о специалистах органов прокуратуры.

В соответствии со статьей 36 Закона РК «О Прокуратуре», прокурорский надзор за законностью ОРД осуществляют Генеральный Прокурор Республики и иные прокуроры в пределах компетенции, установленной законодательством. В рассматриваемом ракурсе, в плане возможного заимствования национальным законодательством, представляет интерес определение субъектного состава прокуроров, надзирающих за законностью ОРД в Российской Федерации, где в соответствующей норме Закона о прокуратуре закреплено, что подобный надзор возложен на Генерального Прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров. Подобная формулировка, на наш взгляд, является более правильной, и как верно отмечает В.П. Рябцев, обусловливается особым режимом секретности осуществления ОРД и связана с необходимостью оформления для каждого уполномоченного прокурора специального допуска к информации, составляющей государственную или иную охраняемую законом тайну [16, с.173].

Кроме того, для обеспечения надлежащего надзора за законностью проводимых ОРМ, в органах прокуратуры, помимо наделения их вышеуказанными полномочиями, приказом Генерального Прокурора РК № 74 от 29 декабря 2002 года утверждено Положение о специалистах органов прокуратуры, перед которыми поставлены следующие основные цели и задачи: 1. Выявление и пресечение незаконно проводимых органами, осуществляющими ОРД, специальных ОРМ; 2. Обеспечение защиты органов прокуратуры от неправомерно установленных специальных технических средств и устройств для получения сведений, составляющих служебную тайну и снятия информации с технических каналов связи, компьютерных систем и электронных носителей; 3. Дача консультаций и оказание содействия в исследовании, оценке и использовании информации.

Следует отметить удачную законодательную конструкцию данного вида надзора в Законе РК «О Прокуратуре», где он выделен в отдельную главу, в которой подробно регламентированы предмет и полномочия прокурора в этой сфере деятельности. Иначе представлена данная функция органов прокуратуры в Российской Федерации. В Федеральном законе о прокуратуре [37] предмет и полномочия органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, расположены в одной общей главе.

Подобная регламентация явилась поводом для дискуссии о том, означает ли это одинаковый характер полномочий прокурора как при осуществлении надзора во время производства предварительного расследования, так и в оперативно-розыскной деятельности [35, с.206]. Отдельные авторы в этой связи пришли к выводу о том, что прокурорский надзор за законностью ОРД, дознания и следствия составляет единую отрасль прокурорского надзора [46, с.233], что на наш взгляд, является не совсем верным. Признавая, что ОРД, дознание и предварительное следствие имеют на досудебных стадиях уголовного процесса общие задачи, все же следует отметить их обособленность и наличие у каждого из них собственных оперативных, процессуальных и иных инструментариев деятельности, что и определяет особенности прокурорского надзора. Так, например, ОРД осуществляется, помимо как для решения задач, стоящих перед дознанием и предварительным следствием, так и для достижения специальных целей и задач. В этой связи, представляются верными мнения ученых, предлагающих выделить надзор за законностью ОРД в самостоятельную отрасль прокурорского надзора [40, с.240-241], более того, отдельные из них, исходя из объема работы по данному виду надзора, не исключают возможности разделения ее на несколько направлений.

Заслуживает внимание в плане дальнейшего научного изучения предлагаемая В.Ф. Крюковым классификация задач данной отрасли надзора, который, в зависимости от значимости и функциональной направленности, предлагает разделить их на базовые (вытекающие из установленных законами обязательных направлений надзорной деятельности) и конкретно-функциональные (исходя из конкретного исторического периода и роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью на этом этапе, определяемые Генеральным Прокурором в его приказах и указаниях) [41, с.206].

Полагаем, что прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью можно разделить на: 1) надзор за законностью оснований проведения ОРД; 2) надзор за применением законов при проведении ОРМ.

Согласно Закону РК «О Прокуратуре», предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД, законность проведения ОРМ, а также законность актов и действий органов и должностных лиц, правомочных осуществлять ОРД (статья 34). Следует обратить внимание на то, что в качестве основополагающего элемента предмета надзора законодатель особо выделил соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Однако следует констатировать, что нередко в практике прокурорского надзора происходит некоторое смещение акцентов, и на передний план выдвигается задача усиления мер по борьбе с преступностью любыми средствами. Или же, как отмечают некоторые авторы, защита прав и законных интересов человека и гражданина в уголовном процессе часто гипертрофируется в защиту прав и интересов только пострадавших от преступлений [41, с.214].

Более подробно полномочия прокурора получили свое закрепление в соответствующей норме Закона РК «О Прокуратуре» (ст. 35).

Основным средством обеспечения законности при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий являются прокурорские проверки, основаниями для проведения которых являются: отсутствие в течение достаточного времени положительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам; лиц, совершивших преступления; без вести пропавших; данные о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, органа дознания и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также на письменные указания прокурора; заявления и жалобы граждан о нарушениях их прав и свобод неправомерными действиями правоохранительных органов.

На сегодня, пути дальнейшего совершенствования и развития прокурорского надзора за ОРД Генеральной прокуратурой страны определены в Концепции развития прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности на 2007–2010 годы, согласно которой приоритетными задачами прокурорского надзора за законностью ОРД являются: 1) активное воздействие на правоприменительную практику органов, осуществляющих ОРД, в целях эффективного выполнения ими задач ОРД; 2) защита конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе проведения субъектами ОРД оперативно-розыскных мероприятий, направленных на ограничение личной свободы, неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, тайны личных вкладов и сбережений, переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, неприкосновенности жилища; 3) принятие координационных мер по эффективному обеспечению субъектами ОРД выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, связанных с созданием, руководством организованными преступными формированиями, а также участия в них; 4) концентрация сил и средств органов, осуществляющих ОРД, на выполнение всего комплекса оперативно-розыскных мероприятий, необходимых для своевременного выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, результативного розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших граждан; 5) обеспечение надлежащего документирования результатов ОРД, повышение полноты и эффективности их использования в процессе доказывания по уголовным делам; 6) своевременное выявление, предупреждение и пресечение нарушений законности, в том числе основных прав и свобод граждан со стороны органов, осуществляющих ОРД.

Несмотря на определенные успехи, достигнутые в Республике в сфере совершенствования оперативно-розыскной деятельности, все еще остается много неразрешенных проблем, негативно влияющих на ее эффективность.

Обширная практика прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности позволила выдвинуть ряд предложений, направленных на оптимизацию оперативно-розыскной деятельности, которые нами были изложены в специальном труде [42, с.199-201].

Резюмируя изложенное, приходим к следующим выводам:

1. Оперативно-розыскная деятельность является самостоятельным видом правоохранительной деятельности, осуществляемым специально уполномоченными на то государственными органами с использованием гласных и негласных правовых средств.

2. Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности как правовое средство, призванное обеспечить защиту конституционных прав человека и гражданина, показал свою практическую необходимость и обусловленность. Особая значимость наличия надзора в этой сфере обусловлена тем, что ни в одной из иных сфер правоотношений не затрагиваются в столь острой форме, и не содержится опасность нарушения таких конституционных прав граждан, как право на жизнь, личную свободу, достоинство и неприкосновенность частной жизни.

3. Требуют корректировки нормы, определяющие субъектный состав прокуроров, надзирающих за законностью ОРД. На наш взгляд, в соответствующих нормах Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (статья 25) и Закона РК «О Прокуратуре» (статья 36) должно быть регламентировано, что надзор за законностью ОРД осуществляют Генеральный Прокурор Республики и уполномоченные им прокуроры, что обусловлено особой спецификой данной специальной государственной деятельности, ее режимом секретности, предполагающей необходимость оформления для каждого уполномоченного прокурора специального допуска к информации, составляющей государственную или иную охраняемую законом тайну.

4. Практика прокурорского надзора за ОРД предполагает необходимость дальнейшего совершенствования действующего законодательства, что будет способствовать усилению гарантий защиты прав человека.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 августа 2002 г. № 5 «О соответствии Конституции Республики Казахстан Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора"» // www.zakon.kz.

2. Рябцев В.П. Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры. - М., 1991. - 55 с.

3. Закон Республики Казахстан от 15 сентября 1994 года «Об оперативно-розыскной деятельности» // www.zakon.kz.

4. Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года // www.zakon.kz.

5. Закон Республики Казахстан от 30 марта 1999 года «О порядке и условиях содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // www.zakon.kz.

6. Указ Президента Республики Казахстан от 17 декабря 2003 года «О введении в Республике Казахстан моратория на смертную казнь» // www.zakon.kz.

7. Указ Президента Республики Казахстан от 23 декабря 2003 года «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» // www.zakon.kz.

8. Закон Республики Казахстан от 26 марта 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам уголовно-исполнительной системы» // www.zakon.kz.

9. Велиев И.В. Роль прокурорского надзора в обеспечении исполнения решений судебных органов Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2005. - №3. - С. 383–385.

10. Приказ Генерального Прокурора РК №42 от 4 ноября 2005 года «Об утверждении Инструкции об организации прокурорского надзора за законностью исполнения наказаний и реабилитации граждан» // Текущее делопроизводство ГП РК. - Астана, 2005.

11. Всеобщая Декларация прав человека. Принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года // www.zakon.kz.

12. Мухамбетова А. Прокурорский надзор за исполнением наказаний в места лишения свободы // Закон и время. - 2006. - №12. - С. 33-38.

38. Когамов М.Ч. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Республики Казахстан. Общая и Особенная части. - Алматы: Жетi жарғы, 2008. - 896 с.

39. Найденов В.В. Советский следователь. - М.: Юридическая литература, 1980. - 112 с.

a. Кудров А.Е. Некоторые особенности прокурорского надзора за расследованием преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2007. - №4. - С.374–375.

b. Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Высшее образование, 2006. - 460 с.

c. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. - М.: ТК Велби, Проспект, 2006. - 536 с.

d.