Пыжикова Н.И., д.э.н., профессор,
Титова Е.В., к.э.н., доцент,
Козлов М.А.,
аспирант
Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего профессионального образования «Красноярский государственный
аграрный университет»
Недостаточное внимание, уделяемое государством
вопросам поддержки и развития малого и среднего предпринимательства, не позволяет обеспечить рост экономической
эффективности функционирования предприятий малого и среднего бизнеса, хотя
именно малое и среднее предпринимательство, не требуя крупных стартовых
инвестиций, гарантирует быстрый оборот ресурсов, высокую динамику роста, помогает
экономно и оперативно решать проблемы реструктуризации экономики, гибко
реагирует на изменение конъюнктуры рынка, придает экономике дополнительную
стабильность.
В Красноярском крае уже созданы необходимые
предпосылки для реализации эффективной государственной политики поддержки
малого предпринимательства, условия для ускоренного его развития и превращения
в стратегический фактор социально-экономического развития страны. К данным
предпосылкам относятся:
- традиционно высокий уровень предпринимательских
способностей граждан;
- конституционные гарантии возможности и свободы
осуществления предпринимательской деятельности;
- законодательное закрепление статуса малого
предпринимательства как особого вида экономической деятельности, в отношении
которого могут действовать специальные меры государственной поддержки;
- наличие (находящихся на разных стадиях формирования)
практически всех элементов системы поддержки малого предпринимательства,
успешно функционирующих в промышленно развитых странах;
- достигнутый уровень и существующие тенденции
развития малого предпринимательства способны стать базой для устойчивого
развития этого сектора экономики.
Целью государственной политики развития и поддержки
малого и среднего предпринимательства является создание политических, правовых
и экономических условий для свободного развития малого предпринимательства,
обеспечивающих:
- повышение социальной эффективности деятельности
малых и средних предприятий: рост численности занятых в секторе малого
предпринимательства, средних доходов и уровня социальной защищенности
работников малых предприятий и, как следствие, формирование среднего класса –
базы политической стабильности;
- повышение темпов развития малого и среднего
предпринимательства как одного из стратегических факторов
социально-экономического развития государства, увеличение доли малого
предпринимательства в формировании всех составляющих внутреннего валового
продукта (производство товаров, оказание услуг, уплата налогов), расширение
сфер деятельности и экономическое укрепление малых предприятий.
Для достижения цели государственной политики в сфере
малого и среднего предпринимательства должны быть решены задачи:
- формирования правовой среды, обеспечивающей беспрепятственное
развитие сферы малого предпринимательства; предоставления правовой, судебной и
физической защиты субъектам малого и среднего предпринимательства,
осуществляемой на основе федеральных законов и законов субъектов РФ;
- финансового обеспечения государственной поддержки
малого и среднего предпринимательства;
- формирования инфраструктуры, обеспечивающей
доступность для субъектов малого и среднего предпринимательства необходимых
услуг и ресурсов;
- повышения эффективности деятельности органов государственной
власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления по поддержке малого и
среднего предпринимательства.
Существует необходимость снижения налогового бремени,
применения упрощенных процедур налогообложения и представления отчетности,
создания благоприятных условий для легализации (введения в правовое поле)
развития малого и среднего предпринимательства. Необходимым условием является
улучшение налогового климата для субъектов малого и среднего
предпринимательства. Это должно быть обеспечено путем разработки и введения в
действие соответствующих глав специальной части НК РФ, регламентирующих
применение следующих видов систем налогообложения субъектов малого
предпринимательства: упрощенной системы налогообложения организаций и
индивидуальных предпринимателей и системы налогообложения для определенных
видов деятельности (единый налог на вмененный доход). При этом НК РФ не должен
содержать норм, напрямую обязывающих субъекты малого и среднего
предпринимательства переходить на указанные системы налогообложения. Объектом
налогообложения при упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности
должны стать валовая выручка или совокупный доход (по выбору самого
налогоплательщика), полученные за отчетный период.
В целях расширения возможностей доступа малых и
средних предприятий (в том числе начинающих) к источникам финансовых средств,
необходимых для их развития, следует организовать выполнение комплекса мер по
следующим основным направлениям:
- содействие созданию кредитных кооперативов, обществ
взаимного кредитования, других небанковских кредитных институтов,
предоставляющих на возвратной основе средства под инвестиционные проекты
субъектам малого и среднего
предпринимательства;
- разработка действенного механизма государственных
гарантий, обеспечивающих разделение рисков между государством, кредитными
организациями и малыми и средними предприятиями; апробация такого механизма в
отдельных субъектах РФ с последующим анализом эффективности и выработкой
предложений по внедрению на всей территории РФ;
- субсидирование процентной ставки по кредитам и
займам, выдаваемым определенным категориям субъектов малого предпринимательства
коммерческими организациями;
- внедрение в сфере малого предпринимательства типовых
схем финансовой аренды (лизинга);
- содействие в привлечении внебюджетных финансовых
ресурсов в малый и средний бизнес;
- развитие венчурного финансирования инновационных
проектов малого и среднего предпринимательства;
- развитие системы формирования кредитных историй
предприятий (в том числе малого бизнеса) специализированными организациями
(кредитными бюро) в целях упрощения доступа малых и средних предприятий к
кредитам коммерческих банков.
Реализация данных мер позволит существенно улучшить
государственную поддержку развития малого и среднего бизнеса в Красноярском
крае.
Порядок разработки, реализации и оценки
эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден
Правительством РФ 2 августа 2010 г. (постановление № 588),
Методические указания по разработке и реализации данных программ -
приказом Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г.
№ 670.
Методические рекомендации Минэкономразвития России
предусматривают, что для федеральных государственных программ методика оценки
их эффективности предусматривает необходимость проведения оценок:
- степени достижения целей и решения задач
подпрограмм и государственной программы в целом;
- степени соответствия запланированному уровню затрат
и эффективности использования средств федерального бюджета;
- степени реализации ведомственных целевых программ
и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов
их реализации).
Степень достижения целей и решения задач
оценивается с помощью целевых индикаторов (показателей), для которых могут
быть установлены пороговые значения. Превышение (недостижение) таких пороговых
значений свидетельствует об эффективной (неэффективной) реализации
государственной программы. Если сказать проще, то согласно Методическим
рекомендациям для того, чтобы оценить эффективность реализации
госпрограммы РФ, нужно оценить:
- насколько достигнуты результаты программы
в целом;
- намного ли перерасходовали (или сэкономили)
средств;
- все ли расходы эффективны (наверное, наиболее
сложная для оценки составляющая);
- выполнены ли все основные мероприятия
(ведомственные целевые программы приравнены к основным мероприятиям).
Нами предлагается одновременно с порядком
разработки и реализации государственных программ региона разработать и
утвердить положение об оценке их эффективности, единое для всех
госпрограмм. Кроме того, мы предлагаем эффективность государственных программ
оценивать на основе интегральной оценки по набору из восьми
показателей, сгруппированных по трем направлениям:
- оценка качества администрирования реализации
государственной программы;
- оценка достижения запланированных результатов
программы и эффективности расходования средств;
- оценка качества управления расходами по целевой
программе.
Критериями эффективности предлагается следующая шкала:
если интегральная оценка больше 80 баллов, то считается, что
достигнута высокая эффективность реализации государственной программы, если
в диапазоне от 50 до 80 баллов - нормальная
эффективность и если меньше 50 баллов - низкая эффективность.
Также предлагается оценивать результат по каждому
целевому показателю, установленному для основных мероприятий
и ведомственных целевых программ, включенных в подпрограммы
госпрограммы. В зависимости от динамики показателя («положительная»,
«отрицательная» или «сохранение значения») и отношения фактического
финансирования к запланированному («рост расходов», «снижение уровня
расходов» или «сохранение уровня расходов») каждому показателю присваивать
от нуля до трех баллов. Например, положительная динамика показателя
при снижении расходов оценивается в три балла, сохранение значения при
росте расходов - в ноль баллов. Необходимо подчеркнуть, что речь идет
не о сравнении текущего года с предыдущими периодами,
а о соотношении фактических результатов и финансирования
с запланированными.
Количество баллов суммируется и сравнивается
с количеством показателей. Если получается равенство,
то государственная программа реализуется с плановой эффективностью.
Конечно, термин «плановая» по отношению к понятию «эффективность»
не совсем удачен, так как по своей природе эффективность —
понятие относительное и правильнее оценивать ее в категориях
«лучше - хуже» и «более - менее». Если количество баллов больше,
чем количество индикаторов, то эффективность реализации госпрограммы выше
плановой, если меньше, то эффективность меньше плановой. Если количество
баллов на 25% меньше, чем количество индикаторов, то госпрограмма
реализуется неэффективно. Таким образом, составляющие оценки те же:
результат, деньги (только без эффективности их расходования), выполнение
основных мероприятий. Стоит также заметить, что данный вариант оценки возможен,
если получится однозначно сопоставить показатель результата с затратами
на его достижение, что во многом обеспечивается корректностью формата
госпрограммы и увязкой результатов с затратами на стадии
планирования.
Степень достижения результата
Предполагается, что оценка эффективности будет
проводиться ежегодно. Рассмотрим составные части оценки. Первая
составляющая - результат, степень его достижения. Например, Государственная
программа «Культура Красноярья на
(2013–2015 годы)». Показатели результата выполнения по годам
определены для большинства мероприятий, но для одних приведен лишь
результат, который предполагается достичь в 2015 году,
в последний год реализации программы. Государственная программа «Развитие
здравоохранения Красноярского края до 2020 года»: по части мероприятий
определены результаты, которые необходимо достичь к концу реализации
в 2020 году, по части мероприятий есть промежуточные результаты
по годам, а некоторые результаты сформулированы так, что степень
их достижения возможно оценить только экспертным путем.
А в государственной программе «Развитие образования и науки
Красноярского края на 2011–2015 годы» показатели результата по всем
мероприятиям определены для каждого года реализации программы.
В государственной программе Красноярского края
«Управление государственным имуществом» на 2013–2014 годы результаты
реализации мероприятий не определены.
В государственной программе Красноярского края
«Охрана окружающей среды, воспроизводство природных ресурсов» значения
показателей (индикаторов) определены в разрезе целей и задач
программы, то есть без привязки к мероприятиям.
То есть степень достижения результата
в целях оценки эффективности реализации государственной программы возможно
оценить на уровне госпрограммы.
Полнота использования бюджетных ассигнований
Вторая составляющая - полнота использования бюджетных
ассигнований, выделенных для реализации государственной программы. Здесь тоже
есть значительное разнообразие. Так, в упомянутой выше госпрограмме
Красноярского края «Охрана окружающей среды, воспроизводство природных
ресурсов» методика оценки эффективности
программы говорит о том, что «эффективность выполнения программы
оценивается как степень достижения запланированных результатов при условии
соблюдения обоснованного объема финансирования». Но в формуле расчета
оценки эффективности полнота использования бюджетных ассигнований
не учитывается.
Не учитывается полнота использования бюджетных
ассигнований и при оценке эффективности региональной программы
Красноярского края «Профилактика правонарушений и укрепление общественного
порядка и общественной безопасности на 2014-2016 гг.».
Эффективность расходования средств на реализацию
госпрограмм
Третья составляющая - эффективность расходования
средств на реализацию госпрограмм. Вот тут регионы практически единодушны:
кто-то просто игнорирует эту составляющую в методиках оценки эффективности
программ, кто-то упоминает ее, но примерно так: если фактические затраты
меньше запланированных, то это «свидетельствует о высокой степени
соответствия фактических затрат их запланированному уровню
и об эффективности использования средств бюджета». Цитата взята
из одной госпрограммы РФ и достаточно ярко подтверждает тезис,
с которого и начинается эта статья: многие субъекты РФ действуют
по принципу «делай, как Федерация».
Выполнение запланированных мероприятий
Четвертая составляющая - выполнение
запланированных мероприятий. В этой части нужно отдать должное регионам,
расхождение с федеральными подходами самое значительное. Причем если
на федеральном уровне речь идет о мероприятиях, включенных
в план реализации госпрограммы на очередной финансовый год,
то большинство регионов вообще не учитывают эту составляющую
в оценке, а те, кто учитывает, под мероприятиями подразумевают
основные мероприятия подпрограмм.
Таким образом, ситуация с оценкой эффективности
региональных госпрограмм следующая. Инструмент управления, ориентированного на результат,
является относительно новым. Относительно - потому что различного типа
программы реализовывались и раньше, но у государственных
программ иной статус, к ним предъявляются требования, некоторые
из которых не предъявлялись к другим типам программ,
и в совокупности госпрограммы должны охватить всю деятельность
региональных органов исполнительной власти в отличие от других типов
программ, направленных на решение отдельных задач. Все это определяет
многообразие методик оценки эффективности госпрограмм, выработанных регионами.
Часть этих методик, которые используют оценку только
степени достижения результатов, нельзя назвать методиками оценки эффективности,
поскольку не производится сопоставление результата с затратами
ресурсов, причем ресурсов не только финансовых. Впрочем, поскольку
большинство видов используемых ресурсов возможно оценить в финансовом
выражении, то в дальнейшем в целях оценки эффективности госпрограмм
будем говорить об использовании бюджетных ассигнований, выделяемых
на их реализацию.
Часть методик, предусматривающих учет результатов
и полноты использования бюджетных ассигнований, может применяться для
оценки эффективности госпрограмм, но с оговорками, поскольку оценка
степени полноты расходования денежных средств не отвечает на вопрос:
а нужно ли было тратить столько средств? Даже если предположить, что
все произведенные расходы по своему содержанию необходимы
и достаточны для выполнения основных мероприятий, достижения целей
и решения задач госпрограммы, все равно корректно оценить ее эффективность
без оценки эффективности произведенных бюджетных расходов
не представляется возможным. Но о том, что оценка эффективности
расходов как таковая при оценке эффективности реализации государственных
программ обычно не используется.
Те методики, которые учитывают не только
результат и полноту использования ассигнований, но также полноту
и соблюдение сроков реализации мероприятий (если такие сроки установлены
либо могут быть установлены исходя из сути мероприятия), можно назвать
наиболее отвечающими целям оценки эффективности госпрограмм. Госпрограммы имеют
одинаковую структуру: они включают в себя подпрограммы, которые состоят
из основных мероприятий. Кто-то приравнивает региональные целевые (или
долгосрочные) программы (РЦП) к подпрограммам, а ведомственные
целевые программы (ВЦП) - к основным мероприятиям, кто-то и РЦП,
и ВЦП приравнивает к основным мероприятиям,
но в большинстве случаев госпрограмма - это совокупность
подпрограмм, подпрограмма - совокупность мероприятий.
Для каждого из уровней в идеале должны быть
свои показатели достижения результата (или индикаторы). И в правильно
выстроенной системе целей, задач и показателей государственной программы
мы не встретимся с ситуацией, когда один и тот же
показатель (индикатор) используется для оценки достижения результата,
предположим, самой программы и одной из ее подпрограмм.
В системе показателей (индикаторов) присутствует иерархия,
но значение показателя верхнего уровня не равно сумме значений
показателей нижнего уровня, поскольку они характеризуют разные по своей
природе процессы. И в связи с этим достижение (недостижение)
планового значения показателя госпрограммы не означает, что достигнуты
(не достигнуты) запланированные результаты подпрограмм. Так же как
и достижение плановых значений показателей подпрограммы не означает,
что все основные мероприятия выполнены полностью.
А вот оценка полноты использования бюджетных
ассигнований и эффективности расходования средств, а также оценка
полноты и сроков выполнения мероприятий в целом по госпрограмме
по своей логике складываются из аналогичных оценок на уровне
подпрограмм, а те - из оценок основных мероприятий. Именно
поэтому те методики, которые учитывают полноту реализации мероприятий,
позволяют более обоснованно сделать выводы об эффективности государственной
программы. Или, если быть более точным, об эффективности
ее реализации.
С учетом малого срока работы
с государственными программами, новизны и методологической
нерешенности проблемы оценки эффективности бюджетных расходов
на их реализацию на первом этапе вполне допустимо ограничиться
оценкой полноты использования бюджетных ассигнований, но только
на самом нижнем уровне пирамиды - на уровне целевой статьи или
на уровне видов расходов, но в рамках одного основного
мероприятия.
Таким образом, главное на сегодня -
оценить эффективность реализации государственных программ по первым
результатам с использованием тех методик, которые утверждены, попробовать
оценить их корректность, при необходимости доработать, но не отбрасывать
саму идею оценки эффективности.
Список
литературы:
1. Рунов А.В. Социально-экономические факторы
государственной и общественной поддержки малого предпринимательства. – СПб.:
Питер, 2006.
2. Старостин Ю.Л. Малое предпринимательство. – М.:
Инфра-М, 2007.
3. Торкановский Е.М. "Организационно-правовые
меры развития малого бизнеса в России" // Бизнес и политика – 2006 г. №
3-4 с. 53-56.
4. Ровенский Ю.А. Эволюция малого предпринимательства в
России.// Социально-политический журнал, 1996, № 2