Право/конституционное право

К.ю.н., доцент Жидких А.А.

Академия Генеральной прокуратуры. Россия

Гуманистический характер участия российской прокуратуры

в правотворчестве

В Конституции РФ [1] провозглашено, что права и свободы человека являются высшей ценностью, а их защита – обязанностью государства (ст. 2). При этом права и свободы человека и гражданина должны определять смысл и содержание законов (ст. 18).

Исторически основным способом формирования системы права в России служит правотворчество. Причем ведущую роль в правовом упорядочении общественных отношений играет правотворческая деятельность государства.

Создание в Российской Федерации рыночной экономики, гражданского общества и правового государства повлекло активное правотворчество. В то же время коренные преобразования общественного и государственного строя вызвали необходимость надежного правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина [7, с. 24, , 8, с. 106].

Между тем в результате недостаточного научного обеспечения и нечеткой правотворческой политики в законодательстве РФ продолжает возникать немало пробелов, противоречий и коррупциогенных норм, препятствующих использованию гражданами своих прав и свобод. Так, свыше 80% принимаемых федеральных законов связано с изменением и дополнением действующих законодательных актов.

Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 17.11.06.1995) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) [4] на этот институт государства возложено участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9). В качестве целей осуществления этой функции органов прокуратуры установлены обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 2 ст. 1).

Необходимость воплощения в жизнь конституционного принципа высшей ценности прав и свобод человека и гражданина, а также целей, поставленных в Законе о прокуратуре, побуждает прокуратуру РФ к активному участию в правотворческой деятельности. Например, в 2013 г. 76 прокуроров субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы, предоставленного конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, внесли в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации 299 проектов нормативных правовых актов. В этот же период времени прокуроры городов и районов, реализуя право нормотворческой инициативы, которым они наделены уставами муниципальных образований, внесли в органы местного самоуправления свыше 20,3 тыс. проектов нормативных правовых актов. На основе таких проектов законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принято более 16,2 тыс. нормативных правовых актов (остальные находятся в стадии рассмотрения) [6].

Однако прокуратура не подменяет государственные и муниципальные органы в осуществлении правотворчества. Участие прокуроров в правотворчестве вызывается необходимостью, в первую очередь, защиты прав и свобод человека и гражданина в этой сфере правоотношений.

Не менее важно участие прокуратуры в правотворчестве для предупреждения нарушений прав и свобод человека и гражданина. Такая деятельность позволяет исключать указанные противоречия Конституции РФ и законам уже при подготовке нормативных правовых актов. Например, в 2013 г. прокурорами субъектов Российской Федерации и прокурорами городов и районов составлены отрицательные заключения на 63,5 тыс. проектов правовых актов. Большинство замечаний и предложений прокуроров учитываются субъектами правотворчества [6].

Вместе с тем выполнение роли органа правового государства, призванного защищать права и свободы человека и гражданина, требует полного воплощения правозащитного потенциала участия прокуратуры в правотворчестве.

Прежде всего, видится необходимым приведение в соответствие с международно-правовым принципом уважения прав человека и Конституцией РФ, установившей их высшую ценность (ст. 2), иерархии целей прокурорской деятельности, изложенных в Законе о прокуратуре (п. 2 ст. 1). Первое место среди этих ориентиров надлежит отвести обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Возведение этой деятельности прокуратуры в степень первоочередной цели придаст иным ее ориентирам – обеспечению защиты охраняемых законом интересов общества и государства, верховенства закона, единства и укрепления законности – значение специфических именно для прокуратуры РФ способов участия в выполнении российским государством правозащитной функции.

Следует обратить внимание на то, что установленное в Законе о прокуратуре назначение этого государственного органа – осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (п. 1 ст. 1) –обусловливается конституционным смыслом этой деятельности. Исключительно важно, что в положениях Конституции РФ и иных законодательных актов закреплены права и свободы человека и гражданина и содержится правовой механизм их реализации. Поэтому конечная цель соблюдения конституционных и исполнения законодательных норм заключается в обеспечении тем самым прав и свобод человека и гражданина.

Установление приоритета указанной цели позволит также подчинить ее достижению реализацию всех функций органов прокуратуры. Так, в ходе осуществления надзора, уголовного преследования, участия в рассмотрении дел судами, международного сотрудничества прокуратура РФ непосредственно сталкивается с пробелами, противоречиями и коррупциогенными факторами правового регулирования, являющимися преградой реализации прав и свобод человека и гражданина. Первоочередное выявление и устранение таких изъянов законодательства посредством властных полномочий, предоставленных законом, определяет специфику всех направлений деятельности прокуроров. Например, в 2013 г. прокурорами в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина выявлено почти 5 млн. нарушений законов, из которых 408,5 тыс. правонарушений в нормативных правовых актах [5].

Аналогичный подход обусловливает также особенности всех компонентов участия органов прокуратуры в правотворчестве.

В последние годы значительная роль в информационно-аналитическом обеспечении указанной деятельности органов прокуратуры отводится правовому мониторингу. Поясним, что эта работа заключается в сборе и анализе прокурорами в ходе осуществления своих полномочий сведений, необходимых для принятия, изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов. Без сомнения, специфика такой деятельности прокуроров определяется обобщением и оценкой, в первоочередном порядке, информации, указывающей на пробелы, противоречия и коррупциогенные факторы правового регулирования, которые служат помехой использованию прав и свобод человека и гражданина.

Не менее важное место в определении приоритетов участия в правотворчестве занимает предусмотренное ст. 10 Закона о прокуратуре рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений. Помимо сведений об указанных изъянах законодательства, в таких обращениях граждан и их объединений в органы прокуратуры содержатся конкретные предложения по совершенствованию правового обеспечения реализации гражданами своих прав и свобод.

Прокуроры в процессе участия в нормопроектировании путем внесения предложений об изменении правового регулирования органам представительной и исполнительной власти всех уровней, участия в деятельности их рабочих групп, комитетов и комиссий, связанных с подготовкой нормативных правовых актов, составления правовых заключений на поступившие проекты таких документов, инициативной подготовки аналогичных проектов уделяют первостепенное внимание тем из них, которые направлены на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Продолжением этой работы является предписанное ст. 7 Закона о прокуратуре участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, посвященных обсуждению указанных проектов правовых актов.

Правозащитной спецификой обладает и предусмотренное ст. 2 Закона о прокуратуре участие Генеральной прокуратуры РФ в разработке международных договоров РФ и соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью. Например, немалый вклад внесен прокуратурой РФ в подготовку конвенций о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания [3, с. 20-26] и о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для принудительного лечения в то государство, гражданами которого они являются или на территории которого постоянно проживают (если являются лицами без гражданства) [4, с. 15-19].

Изложенные обстоятельства свидетельствуют, на наш взгляд, о приоритетном гуманистическом, правозащитном характере участия прокуратуры в правотворческой деятельности, который, тем не менее, нуждается в неуклонном развитии.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. 2014. № 15. Ст. 1691.

2. Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения. Заключена в г. Москве 28.03.1997. Бюллетень международных договоров. 2002. № 5.

3. Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания. Заключена в г. Москве 06.03.1998. Бюллетень международных договоров. 2012. № 3.

4. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 17.11.1995) «О прокуратуре Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

5. Надзор исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Сводный отчет по Российской Федерации по форме ОН за январь-декабрь 2013 г. Утвержден приказом Генерального прокурора РФ от 14.12.2012 № 454. [Электронный ресурс] URL: //Spark/статистика (дата обращения: 12.06.2014).

6. Сведения о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Сводный отчет по Российской Федерации по форме НПА за январь-декабрь 2013 г. Утвержден приказом Генерального прокурора РФ от 31.05.2010 № 227. [Электронный ресурс] URL: //Spark/статистика (дата обращения: 12.06.2014).

7. Ашурбеков Т.А. Воздействие преобразований правовой системы на состояние законности и национальной безопасности. Право и политика. 2007. № 8.

8. Бессарабов В.Г. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности как важнейший механизм укрепления законности в стране и исполнения международных обязательств. Прокурорская и следственная практика. 2004. № 3–4.