АТМОСФЕРНО-ПОВІТРЯНІ ВІДНОСИНИ:
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ
1.
У сучасних умовах антропогенне й техногенне навантаження на навколишнє природне
середовище в Україні в де кілька разів перевищує відповідні показники в розвинених
країнах світу. Згідно із Законом від 21 грудня 2010 р., № 2818-VI «Про Основні
засади (стратегію) екологічної політики України на період до 2020 року» тривалість
життя в Україні становить у середньому близько 66 років (у Швеції – 80, у
Польщі – 74). Загалом канцерогенний ризик у 2009 р. досяг 6,4 – 13,7 випадків
онкологічних захворювань на 1 тис. осіб, що набагато перевищує міжнародні його показники. Переважно це зумовлено забрудненням довкілля
внаслідок провадження виробничої діяльності підприємств гірничодобувної,
металургійної, хімічної галузей промисловості й паливно-енергетичного
комплексу.
Атмосферне
повітря – найважливіший для всього живого природний ресурс, від якісного стану
якого значною мірою залежить здоров'я населення держави. Забруднення
повітряного басейну є ключовим чинником негативного впливу на стан навколишнього
природного середовища. За даними Всесвітньої організації охорони здоров'я (ВООЗ)
40–50 % захворювань людини на сьогодні пов'язані зі зростанням антропогенної
напруженості.
2.
Загальна структура атмосферно-повітряних правовідносин, як правило, не
повинна відрізнятися від інших видів екологічних відносин; вона включає в себе
такі основні елементи, як об'єкти, суб'єкти (суб'єктний склад), зміст,
юридичні факти, норми права, за допомогою яких регламентуються ці
відносини. Водночас вони мають і спеціальні ознаки, що дозволяють
розкрити специфіку суспільних відносин, що виникають з приводу збереження й відновлення
природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для
життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому
впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та навколишнє природне середовище.
Звернімо увагу на деякі недоліки екологічного
законодавства. У спеціальному Законі України «Про охорону атмосферного повітря»
взагалі бракує тлумачення поняття «атмосферно-повітряні відносини», а звертається увага лише на те, що ним визначають правові й
організаційні засади й екологічні вимоги в сфері охорони атмосферного повітря. Не
містить Закон і конкретизованого
змісту цієї правової категорії, як і не існує чітко сформульованої дефініції поняття «атмосферне
повітря», тобто об’єкта правового регулювання. Закон оперує двома конструкціями
останнього поняття – «компонент
навколишнього природного середовища» й «елемент навколишнього природного
середовища». У сучасних умовах необхідно послідовно, науково обґрунтовано й
однозначно визначитися з легальним трактування цієї категорії з урахуванням її основних
властивостей як природної суміші газів, що знаходиться за межами жилих,
виробничих та інших приміщень.
Суб’єктний склад атмосферно-повітряних відносин можна
назвати лише після проведення послідовного аналізу всього Закону України «Про
охорону атмосферного повітря», як нормативно-правового акта, який досі
залишається джерелом права рамкового характеру. Оскільки він не передбачає
чіткого окреслення механізму реалізації зазначених у ньому положень, це викликає
потребу в прийнятті Кабінетом Міністрів України низки відповідних актів.
3.
Кожен природний об'єкт є унікальним, і
завдання екологічного права полягає в тому, щоб сприяти не тільки й віддзеркаленню
його особливостей у законодавстві, а й забезпеченню специфіки охорони кожного з
метою його раціонального використання. Інтерес до проблем забезпечення охорони
й безпеки атмосферного повітря пояснюється його значимістю для життя й
збереження здоров'я населення як одного з основних життєво важливих елементів
навколишнього природного середовища.
Правові
вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки
й охорони атмосферного повітря дуже різноманітні за своїм змістом, спрямованістю
та містяться не лише в екологічному законодавстві, а й в інших нормативно-правових
приписах держави. Безумовно, визначальні засади стосовно регламентації атмосферно-повітряних
відносин містяться в Конституції України. На них ґрунтується й розгалужена
система законодавства в зазначеній царині, а саме в приписах Законів України «Про
охорону навколишнього природного середовища», «Про охорону атмосферного повітря»,
«Про забезпечення санітарного і епідемічного благополуччя населення», «Про
основи національної безпеки України», «Про об’єкти підвищеної небезпеки», в Основах
законодавства про охорону здоров’я та ін.
4.
Конституційні засади в галузі атмосферно-повітряних правовідносин в Україні
становлять норми стосовно: (а) права власності Українського народу на
атмосферне повітря та інші природні ресурси, що знаходяться в межах території держави;
(б) права кожного громадянина користуватися природними об'єктами права
власності народу відповідно до закону; (в)
забезпечення державою захисту прав усіх суб'єктів права власності й
господарювання; (г) визнання усіх цих суб'єктів рівними перед законом,
непорушності права приватної власності, недопущення протиправного позбавлення останньої;
(д) економічної багатоманітності, права кожного на підприємницьку діяльність,
не заборонену законом, визначення виключно законом правових засад і гарантій
підприємництва; (е) забезпечення державою екологічної безпеки та підтримання
екологічної рівноваги на території держави; (є) права на безпечне для життя та
здоров’я довкілля та відшкодування завданої порушенням цього права шкоди; (ж) взаємовигідне
співробітництво з іншими країнами; (з) визнання й дія в Україні принципу
верховенства права тощо.
Передбачені Основним Законом права особи є безпосередньо
діючими, яким притаманні певні властивості,
що визначають їх провідну роль, а саме: (а) їм притаманне верховенство (всі
інші мають відповідати їм); (б) вони мають юридичне підґрунтя
конституційно-правового статусу особи (на підставі якого виникають,
розвиваються й деталізуються інші права та свободи); (в) зміст і обсяг цих прав
однаковий для всіх суб’єктів; (г) вони не відчужувані й непорушні; (д) ці права
невичерпні; (е) вони гарантуються і не можуть бути скасовані; (є) недопущення
звуження змісту й обсягу існуючих прав і свобод; (ж) заборона їх обмеження,
крім випадків, передбачених Конституцією; (з) єдність і кореляція прав та
обов’язків тощо. Норми Основного Закону є
нормами прямої дії (ст. 8).
5. Розглянемо деякі особливості впливу конституційної
доктрини на екологічне право. Для
ефективного дослідження цього впливу доречно за основу конституційних
(суб'єктивних) прав взяти концепцію природного права, яка у свою чергу, впливає
на розвиток конституційно-правової доктрини. Основним положенням даної концепції
став висновок про існування вищих, постійно діючих, незалежних від держави норм
і принципів, що втілюють у собі розум, справедливість, об'єктивний порядок
цінностей.
Конституцією
України передбачено, що атмосферне повітря (до речі, поряд з іншими природними
ресурсами) є об’єктом права власності Українського народу, а кожен громадянин вправі
користуватися цим природним об’єктом відповідно до закону (ст. 13). У Законі ж України
«Про охорону навколишнього середовища» зазначено тільки, що «природні ресурси
України є власністю народу України, який має право на володіння, використання
та розпорядження природними багатствами республіки» (ст. 4). Разом із цим
атмосферне повітря віднесено до природних ресурсів загальнодержавного значення
(ст. 39), тобто можна вести мову про його використання. Атмосферне повітря доцільно розглядати як природний об’єкт
і ресурс, а також і в інших аспектах. Як природний об’єкт, воно становить
невід’ємний компонент навколишнього природного середовища, а як природний
ресурс утворює частину природного об’єкта, який використовується як джерело
задоволення різних інтересів людини. Отже, атмосферно-повітряні природні
ресурси є джерелом споживання й задоволення людиною економічних потреб.
У Законі України «Про охорону
атмосферного повітря» від 21 червня 2001 р. засади права власності на
атмосферне повітря й право користування
ним не закріплені. Пояснюється це тим, що екологічні суспільні відносини з
використання останнього, як правило, не
потребують узагальнюючого правового регулювання, тому що деякі з них є
природними. Але виникаючі суспільні атмосферно-повітряні відносини вимагають
правової регламентації лише в тій мірі, в якій це необхідно для підтримки й забезпечення екологічної безпеки,
створення сприятливих умов для життєдіяльності людей, запобігання шкідливому
впливу атмосферного повітря на їх здоров’я та довкілля. Сфера правового
регулювання в питаннях атмосферного повітря за сучасних умов обмежується лише
потребами його охорони та забезпечення
екологічної безпеки.
Якщо охорона цього важливого
природного ресурсу потребує перш за все дотримання його якісного стану,
збереження відповідних характеристик, то забезпечення вимог екологічної безпеки
передбачає оцінку екологічного ризику здійснюваної діяльності, дотримання
сукупності її приписів, імперативів, стандартів, норм і нормативів,
зафіксованих в екологічному та інших галузях законодавства.
Серед науковців залишається без відповіді запитання: чи
здійснюється лише охорона атмосферного повітря чи також є реальним і його
використання? Доцільно вести мову не тільки про його охорону, а й з урахуванням
конституційно-правової доктрини одночасно про використання атмосферного
повітря. Адже цей природний ресурс використовується в таких формах, як (а) природний
резервуар для викидів забруднюючих речовин; (б) сировина в процесі виділення і
присвоєння його компонентів; (в) просторово-територіальний базис (просторове
середовище, приміром, для повітряного
транспорту); (г) в процесі загального природокористування; д) природна умова
життя. До названого переліку можна додати ще здійснення діяльності, пов'язаної
зі штучною зміною природного середовища (вплив на погоду, клімат) та ін.
6. Особливу увагу привертає фізіологічне споживання людиною
атмосферного повітря, яке не тягне за собою виникнення суспільних правовідносин,
тому й недоречно застосовувати в цьому випадку правову категорію «право
загального користування», адже йдеться про використання природних умов
життєдіяльності, що належать до природно-біологічних екологічних прав людини. Концепція
природного права допомагає пояснити походження й засади природних
невідчужуваних екологічних прав людини в царині атмосферо-повітряних відносин,
виявити їх сутність, описати процес розвитку на практичному й теоретичному
рівнях. Але при порушенні зазначених прав, вони підлягають захисту, тобто
виникають відповідні правовідносини.
7.
Поліпшення екологічної ситуації й підвищення рівня екологічної безпеки
атмосферного повітря визнані першочерговими завданнями екологічної політики
України. Її реалізація потребує
ефективного функціонування системи законодавства у сфері охорони довкілля,
спрямованого на досягнення національних пріоритетів. Основними вимогами до
такого законодавства є його відповідність Конституції України, наближення до
відповідних директив ЄС. Приведення екологічного законодавства України у
відповідність з положеннями джерел acquis communautaire в першу чергу необхідно
здійснити за такими напрямками: (а) моніторинг й оцінка якості атмосферного
повітря, зокрема, щодо загальнопоширених забруднюючих речовин, зонування
території України, планів поліпшення якості атмосферного повітря в зонах та
агломераціях; (б) регулювання зменшення вмісту сірки в пальному; (в) перегляд
нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах під час
виробництва певних категорій транспортних засобів в Україні тощо. Доцільно також внести відповідні зміни до
Закону України «Про охорону атмосферного повітря» щодо дефініції поняття
«атмосферне повітря», закріпити її, визначити зміст атмосферно-повітряних
відносин, створити належний правовий
механізм захисту й реалізації прав громадян на безпечне атмосферне повітря.