Д.э.н. Кайль Я.Я., Епинина В.С.
Волгоградский государственный университет, Россия
Условия повышения информационной транспарентности
государственного менеджмента в Российской Федерации [1]
В современных условиях
экономики скорость и сложность процессов в государственном менеджменте
объективно приводят к тому, что правительства многих развитых стран осознают
необходимость повышения информационной транспарентности деятельности
государственных структур как одного из основных условий взаимного доверия в
обществе и эффективности государственной политики.
Транспарентность (англ. transparent
от лат. trans- – «насквозь, за пределами» + pareo – «быть очевидным») в
самом общем виде означает прозрачность, понятность, честность [1, с.1264]. В рамках
государственного менеджмента под информационной транспарентностью следует
понимать процесс обеспечения
максимально допустимой открытости для населения деятельности и инициатив органов
государственной власти, что способствует повышению подотчетности правительств и
иных государственных органов гражданам, возрастанию общественного доверия ко
всем властным инстанциям, расширению общественного контроля эффективности
расходования бюджетных средств, а также является превентивной антикоррупционной
мерой.
Обеспечение
информационной транспарентности государственного менеджмента является
актуальным трендом административных преобразований, в том числе направленных на
формирование:
– открытых государственных данных (технология «Open Data»);
– равных
возможностей свободного доступа к этой достоверной, полной, своевременной
информации для всех категорий населения;
– доступных интерфейсов мониторинга показателей деятельности правительства.
Доступ к открытой правительственной информации регламентируется
законодательно. В
настоящее время в большинстве развитых и развивающихся демократических стран
действует закон о доступе граждан к информации о деятельности органов
государственной власти (таблица 1).
Таблица
1
Основные
нормативно-правовые документы, регламентирующие доступ к открытой
правительственной информации в зарубежных странах
|
№ п/п |
Страна |
Нормативно-правовой
документ |
Год принятия (вступления в силу) |
|
1 |
Швеция |
Закон «О свободе
изданий» |
1776 |
|
Закон «О свободе
печати» |
1949 |
||
|
2 |
США |
Закон «О свободе информации» |
1967 |
|
3 |
Ирландия |
Закон «О свободе информации» |
1998 |
|
4 |
Израиль |
Закон «О свободе
информации» |
1998 |
|
5 |
Великобритания |
Закон «О свободе
информации» |
2000 |
|
6 |
Япония |
Закон «О доступе к
информации» |
2001 |
|
7 |
Эстония |
Закон «О публичной
информации» |
2001 |
|
8 |
Мексика |
Закон «О свободе
информации» |
2003 |
Сост.
авт. с использованием: 7.
Идея повышения информационной транспарентности государственного менеджмента
за рубежом нашла свое воплощение в реализации инициативы «Открытого
правительства» («Open Government Partnership») – изначально
совместного проекта 8 стран (США, Бразилия, Великобритания, Мексика, Филиппины,
Норвегия, Индонезия, ЮАР) по совершенствованию государственного управления
через повышение его прозрачности и усиление роли рядовых граждан (таблица 2).
Таблица 2
Принципы
международного партнерства «Открытое правительство» и результаты их реализации
|
№ п/п |
Принципы |
Сущность
принципов |
Результаты
реализации принципов |
|
1 |
Прозрачность |
Информация о решениях и
деятель-ности правительства открыта, все-объемлюща, свободно доступна для
общественности и соответствует стандартам открытой информации |
Максимальное раскрытие
информации о деятельности государства, увеличение доступа к информации о
правительствен-ной деятельности |
|
2 |
Участие |
Правительство стремится
мобили-зовать граждан для участия в общественном обсуждении, стиму-лировать
их высказывать свое мнение, предлагать рекомендации для повышения
эффективности публичного управления |
Поддержание общественного
участия, включение в работу правительства людей и общественных структур,
обычно не допущенных к принятию государственных решений |
|
3 |
Подотчет-ность |
Внедряются правила, нормы
и ме-ханизмы, обязывающие чиновни-ков объяснять свои действия, вы-полнять
требования, исправлять критикуемые недостатки и призна-вать ответственность
за неисполне-ние взятых на себя обязательств |
Применение в управлении
самых высших стандартов профессио-нальной честности, повышение
ответственности чиновников за борьбу с коррупцией |
|
4 |
Технология и инновации |
Правительство понимает
важность предоставления гражданам открытого доступа к технологиям и повышения
способности граждан использовать их |
Увеличение доступности к
но-вым технологиям ради открытос-ти и подотчетности, широкое использование
информационных технологий для реализации первых трех принципов |
Источник: сост. авт. с использованием: 11.
В
настоящее
время принципы «Открытого правительства» приобретают всю большую тенденцию к
развитию и универсализации – к инициативе присоединились уже более 50
государств, в их числе: Канада, Израиль, Италия, Швеция, Армения, Азербайджан,
Грузия, Латвия, Литва, Украина, Эстония.
Одной из основных компонент «Открытого правительства» выступает
своевременное и непротиворечивое опубликование правительственной информации в
Интернете. Технология «Open Data» широко используется в зарубежных странах, в
первую очередь в США (www.data.gov), Великобритании (data.gov.uk), Канаде
(open.gc.ca), Норвегии (data.norge.no) и Индии (india.gov.in). Зарубежный опыт
обеспечения информационной транспарентности государственного менеджмента показывает
существенное улучшение работы органов государственной власти.
Идеи
повышения информационной транспарентности государственного менеджмента активно
реализуются в Российской Федерации последние пять лет, хотя основополагающие
моменты были закреплены законодательно намного раньше, в частности в: Основном
Законе государства – Конституции (базовые принципы в вопросе регулирования
информационной открытости органов государственной власти); Указе Президента 1993 г. № 2334 «О дополнительных
гарантиях права граждан на информацию»; Федеральном законе 2006 г.
№ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации»; Федеральном законе 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке
освещения деятельности органов государственной власти в государственных
средствах массовой информации»; Постановлении
Правительства Российской Федерации 2002 г. № 65 «О Федеральной целевой
программе “Электронная Россия” (2002–2010 годы)» и др.
Принятые
в 2009 г. Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и
постановление Правительства Российской Федерации № 953 «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и
федеральных органов исполнительной власти» инициировали массовое создание
сайтов официальных органов власти в сети Интернет и раскрытие информации о
деятельности госорганов. Данный процесс в 2012 г. получил свое развитие в
президентском указе «Об основных мерах по совершенствованию системы
государственного управления», в котором правительству поручено до 15 июля
2013 г. обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся
в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации
[9]. Тем самым была усилена значимость информационной транспарентности в
отечественном государственном менеджменте.
Международная идея создания необходимых условий для
повышения информационной транспарентности государственного менеджмента через
«Открытое правительство» в полной мере соответствует российским тенденциям. В 2011 г. в Послании
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию среди главных
стратегических ориентиров было обозначено создание в России «Открытого
(Большого) правительства», объединяющего для решения стратегических и
оперативных задач все уровни и ветви власти, общественных деятелей, экспертов,
всех, кто готов участвовать в процессах реального управления государством, в
выработке и экспертизе важнейших решений и программ [5]. В 2012 г. был
подписан соответствующий указ [4].
В
«Итоговом докладе Президенту Российской Федерации рабочей группы по подготовке предложений по формированию в
Российской Федерации системы “Открытое правительство”» разработаны четыре основных
принципа работы данной системы (таблица 3), соблюдение которых позволит
сделать власть транспарентной для общества, а системе «Открытое правительство»
– эффективно способствовать достижению этой цели.
Таблица 3
Основополагающие
принципы российской системы «Открытое правительство»
и условия их реализации
|
№ п/п |
Принципы |
Условия реализации принципов |
|
1 |
Открытость и прозрачность
информации |
Равный
и свободный доступ к информации, предос-тавляемой государственной властью;
понятность ин-формации; максимально публичная, открытая, проз-рачная работа
институтов «Открытого правительства» |
|
2 |
Диалог и вовлеченность субъектов системы «Открытое
правительство» |
Постоянный
диалог органов системы публичной влас-ти с населением для улучшения качества
публичного управления и предоставления госуслуг; активное, ре-гулярное,
обязательное участие власти в обсуждении с обществом вопросов «Открытого
правительства» |
|
3 |
Взаимная ответственность власти и общества |
Власть обязана реагировать на запросы гражданского
общества; власть должна использовать «Открытое правительство» для поиска
оптимальных решений; публичное обсуждение предложений общества; органы
исполнительной власти на свои запросы получают от населения предложения или
экспертизу |
|
4 |
Непрерывное совершенство-вание системы |
Постоянное совершенствование «Открытого прави-тельства»
для баланса интересов власти и общества; постоянный поиск эффективных
механизмов работы «Открытого правительства» (в т.ч. за счет
использо-вания международной практики и предложений общества) |
Источник:
сост. авт. с использованием: 3.
Претворение в жизнь
российской модели «Открытого правительства» предполагает не создание новой
властной структуры, а активное вовлечение органами власти гражданского общества
с целью кооперации власти и ответственных граждан. Данные ориентиры совпадают с
направленностью деятельности международного партнерства «Открытое
правительство».
В настоящее время в Российской Федерации продолжается работа по повышению
информационной транспарентности государственного менеджмента. Так, в
соответствии с Постановлением
Правительства Российской Федерации 2012 г. № 851, в Российской
Федерации создана система раскрытия информации о разрабатываемых проектах
нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения [6]. В
июне 2013 г. Президент В.В. Путин подписал федеральный закон № 112-ФЗ «О
внесении изменений в федеральный закон «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации» и федеральный закон «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления», направленный на дальнейшую реализацию политики по
обеспечению открытости информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления [10].
По сравнению с федеральными органами власти,
государственные органы субъектов Российской Федерации и муниципалитеты должны
быть максимально доступны для граждан. Поэтому проводится активная работа по
внедрению «Открытого правительства» на региональном уровне в виде модуля
«Открытый регион», основными целями которого определены повышение эффективности
государственного и муниципального управления, обеспечение открытости власти,
вовлечение в государственное и муниципальное управление гражданского общества.
Результаты рейтинга открытости
правительства регионов России, опубликованного Институтом развития информационного общества в 2012 г.,
свидетельствуют о максимальной открытости (по сравнению с другими субъектами
Российской Федерации) правительств Ульяновской области, Москвы, Пензенской
области, Республики Бурятия и Ивановской области [2].
Одним
из актуальных направлений реализации информационной транспарентности
государственного менеджмента на уровне регионов является раскрытие информации о
государственных (муниципальных) расходах (представление бюджетов и отчетов об
их исполнении) в понятной для неподготовленного пользователя информативной и
компактной форме. В настоящее время данное направление реализуется в виде
раскрытия бюджета города Москвы (budget.mos.ru), Волгоградской области
(budget.volganet.ru/budget/), Ленинаградской области (budget.lenobl.ru/),
Саратовской области (saratov.ifinmon.ru/), Тульской области (dfto.ru/www/open/)
и др.
Однако, несмотря на то, что в
Российской Федерации доступ к правительственной информации законодательно
регламентирован, в настоящее время единый портал открытых данных, аналогичный
зарубежным государственным порталам, отсутствует. Указанное направление
реализуется в виде раскрытия информации о государственных закупках,
справочников адресной информации КЛАДР (классификаторов адресов России). В
январе 2013 г. Правительством Москвы был запущен собственный портал
открытых данных (data.mos.ru/), на основе которого были созданы
мобильные приложения: для записи на прием к врачу, для вызова такси и др. Кроме
того, функционируют
некоммерческие проекты, посвященные доступности информации, раскрываемой
государством для граждан, такие как OpenGovData.ru (проект И. Бегтина) и
GisLab.info (открытые данные по границам особо охраняемых природных территорий
федерального подчинения Российской Федерации).
В России отсутствует единая государственная
политика в области раскрытия и порядка предоставления данных. Процесс выкладывания в открытый
доступ правительственной информации в виде массивов данных не систематизирован.
Не разработаны правовые,
технические и организационные стандарты и регламенты публикации, общие для всех
министерств и ведомств. Часто предоставляемая информация оказывается непригодна для обработки и
повторного использования.
Принцип
публичности и открытости деятельности органов власти до сих пор не занял своего
достойного места в российском законодательстве [8, с.5] и, как правило,
замещается принципом гласности, более узким по сфере применения.
Транспарентность информации способствует прозрачному функционированию
органов государственной власти. Поэтому в Российской Федерации повышение информационной
транспарентности государственного менеджмента должно стать одним из приоритетов
государственной политики. Для этого, на наш взгляд, должны
быть выполнены следующие
условия:
– развитие,
аналогично зарубежным странам, вошедшим в партнерство «Открытое правительство»,
на федеральном, региональном, муниципальном уровнях участия граждан страны в
управлении государственными делами как принцип организации и деятельности
системы государственной власти, закрепленный в действующем российском
законодательстве;
– использование
опыта зарубежных стран в области увеличения информированности граждан в целях
стимулирования их участия в государственном управлении и повышения их
гражданской активности;
– создание и запуск
единого государственного портала открытых данных, предоставляющего информацию (с
учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне
и о персональных данных) неограниченному кругу лиц;
– публикация
открытых данных (например, статистики правонарушений, пожаров, данных
экологического мониторинга и т.д.) в машиночитаемых форматах, т.е. в форматах,
пригодных для внешней компьютерной обработки;
– создание
организационных структур, ответственных за направление и координацию
деятельности по публикации государственных данных в машиночитаемом виде;
– внедрение
принципа информационной транспарентности в российское законодательство об
информации, что обеспечит для населения открытость информации в государственном
менеджменте и презумпцию открытого доступа к ней;
– установление на федеральном уровне нормативно-правового регулирования
процесса раскрытия государственными органами информации;
– проведение
мероприятий по популяризации тематики открытых данных среди потенциальных
потребителей (разработчиков приложений, граждан, бизнес-сообщества).
Литература
1. Большой экономический словарь /
Под ред. А. Н. Азрилияна. М. : Институт новой экономики, 2008. – 1472 с.
2. Индекс открытости правительства регионов России. URL:
eregion.ru/opengov.
3. Итоговый
доклад Президенту Российской Федерации рабочей группы по подготовке предложений
по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство». URL: большоеправительство.рф/report/1446/.
4. Подписан Указ о создании рабочей группы по
формированию системы «Открытого правительства». URL:
kremlin.ru/news/14467.
5. Послание
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 22.12.2011. URL: www.kremlin.ru/news/14088.
6. Постановление
Правительства Российской Федерации от 25.08.2012 г. № 851 «О порядке раскрытия
федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов
нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». URL: www.economy.gov.ru/minec/ about/structure/depgosregulirin
economy/doc20120831_03.
7. Российский и зарубежный опыт правового регулирования
информационной открытости власти. URL: www.vibory.ru/Regs/b-2-inf.htm#2.
8. Талапина Э.В. Антикоррупционный информационный
стандарт в государственном управлении: подходы к пониманию // Государство и
право. – 2011. – №3. – С. 5-15.
9. Указ Президента
Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления». URL:
www.rg.ru/2012/05/09/gosupravlenie-dok.html.
10. Федеральный
закон Российской Федерации от 07.06.2013 № 112-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите
информации" и Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации
о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления"». URL: www.rg.ru/2013/06/11/informatsia-dok.html.
11. Concrete Commitments of OGP Participation. URL:
www.opengovpartnership.org/ogp-participation.
[1] Статья выполнена в рамках гранта РГНФ №13-32-01009 «Совершенствование государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики как направление повышения социально-экономического уровня и качества жизни населения субъекта РФ».