НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ СФЕРЫ ТУРИЗМА И
ФОРМИРОВАНИЯ ЕЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Мухамбетова Л.К., доцент
Казахский университет экономики,
финансов и международной торговли
г. Астана, Казахстан
Жусанбаева А., старший преподаватель
Таразский государственный
университет им. М.Х.Дулати
г. Тараз, Казахстан
В Республике Казахстан индустрия туризма на
государственном уровне признана одной из приоритетных отраслей экономики. Так, в реализации
положений индустриально-инновационного развития экономики страны ведущая роль
принадлежит системе кластеров, в частности туристскому кластеру. Современные
тенденции в развитии этой отрасли таковы, что туристы, хорошо изучившие
известнейшие курорты мира, стремятся в те страны, где туристический сектор
только начинает развиваться. С этой позиции привлекательность Казахстана должна расти.
Начало независимости республики характеризовалось быстрым развитием международного туризма. В
связи с появившейся возможностью свободного выезда за рубеж стал преимущественно развиваться выездной туризм, доля которого в значительной
степени превосходила въездной и внутренний
туризм вместе взятые. Кроме того, наблюдался значительный рост количества
туристских фирм. Так, до 1991 года туризмом в Казахстане занимались 3 организации: Казахский
республиканский совет по туризму и экскурсиям, Интурист, Спутник. Зато в
1994 году в республике было зарегистрировано 589 туристских
организаций. Удельный
вес туризма в ВВП в этот период составлял: в 1991 году - 0,03%, в 1992 году - 0,09%,
в 1993 году - 0,06%,
в 1994 году - 0,08%
[1].
С
целью преодоления экстенсивного развития туризма в стране был принят целый
ряд важных законодательных актов. Так,
в начале-середине 90- х годов было заключено 7 международных соглашений о сотрудничестве в
области туризма между
Казахстаном и такими странами как Иран, Пакистан,
Молдова, Узбекистан, Кыргызстан, Венгрия. Кроме того, было заключено соглашение о
сотрудничестве в области туризма со странами СНГ.
В конце 90-х годов XX века также были
проведены следующие мероприятия по формированию индустрии туризма Казахстана:
1. Издан
Указ Президента РК «О
Государственной программе Республики Казахстан «Возрождение исторических
центров Шелкового пути, сохранение и преемственное развитие культуры
тюркоязычных государств, развитие инфраструктуры туризма» [2].
2. Создана Национальная
компания «Шелковый путь-Казахстан».
3. Казахстан
представлен на Международной туристской бирже в г.Берлине туристскими фирмами
республики.
4. Государственное управление
туризмом передано в ведение Министерства транспорта, коммуникаций и туризма
Республики Казахстан.
5. Принята межведомственная
Программа
деятельности посольств Республики Казахстан по вопросам развития отношений в
сфере туризма.
6. Заключены международные
соглашения по сотрудничеству в области туризма
между Казахстаном, Китаем, Турцией и Болгарией.
7. Казахстанская
Туристская Ассоциация, позже преобразованная в Агентство по туризму и
спорту РК, впервые представлена на туристской ярмарке в
Лондоне.
В 2000-2003 годах
реализовывался
план мероприятий по формированию туристского имиджа Казахстана. Так, с целью привлечения
иностранных и отечественных инвестиций в отрасль было принято постановление
Правительства РК «Об
организации ежегодного международного фестиваля Шелковый путь - Казахстан
в городе Алматы» [3]. Кроме того, внедрен эксперимент по упрощению визовых
процедур в
аэропортах городов Астана и Алматы. В список стран
было включено 22 государства.
Также в этот период времени были заключены международные соглашения о сотрудничестве в
области туризма между Правительством РК и Литвой,
Кыргызстаном, Таджикистаном, Узбекистаном, Россией.
Правительство РК, министерства и ведомства республики приняли конкретные меры,
направленные на развитие туристской отрасли и содействие предпринимательству в
области туризма. К примеру, была разработана Инструкция об упрощенном режиме налогообложения
для физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; предоставлены льготы по налогу на добавленную стоимость на
туристско-экскурсионные услуги, право регистрации иностранных граждан было делегировано целому ряду гостиниц. Вместе с тем, Национальный Банк РК рассмотрел вопрос
освобождения гостиниц от обязательной продажи экспортной выручки; был
разрешен прием наличной иностранной валюты при работе с клиентами в пяти- и
четырех звездных отелях. Благодаря принятым мерам в
2004-2006 годах наблюдалась
устойчивая тенденция развития туристской отрасли, а
также положительная тенденция привлечения инвестиций в сферу туризма.
Тем не менее, для
развития инфраструктуры и стимулирования инвестиций в туристскую индустрию принимаемых мер было явно
недостаточно. Например, из общей суммы вложенных инвестиций в развитие
инфраструктуры страны, на осуществление деятельности туристских
организаций было привлечено только 139 млн. тенге в 2004
году, 242 млн. тенге - в 2005 году и 48,3 млн.тенге - в
2006 году.
Новый импульс развитию
туристской индустрии придало признание туристской отрасли в качестве одного из
приоритетных секторов экономики в числе семи кластерных инициатив. В рамках
развития туристского кластера были выделены приоритетные направления развития
туризма: деловой,
экологический, культурно-познавательный, а также экстремальный виды туризма. В связи с этим было принято Постановление Правительства РК «Об утверждении планов
по созданию и развитию пилотных кластеров в приоритетных секторах экономики», на основе которого утвержден
план по созданию и развитию пилотного кластера «Туризм» в городе Алматы и
Алматинской области [4].
В 2005 году были проведены маркетинговые исследования туристского потенциала
регионов Казахстана. Это позволило разработать стратегию развития туристской
индустрии, государственную программу развития туризма в РК на
2007-2011 годы.
В рамках реализации
Плана по созданию и развитию пилотного кластера «Туризм» была
проведена
следующая работа:
- туристская отрасль
внесена в перечень приоритетных видов экономической деятельности;
- установлены
единые ставки платы за
использование особо охраняемых природных территорий республиканского значения;
- разработаны мероприятия
по развитию внутреннего и въездного туризма на космодроме «Байконур»;
- утвержден
экспертный совет по туризму.
В настоящее время правовой основой туризма в Казахстане выступают: Закон
«О туристской деятельности в РК», Концепция развития туризма в РК, Государственная
программа развития туризма в Республике Казахстан на 2007-2011 годы,
«Государственная программа по форсированному индустриально-инновационному
развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы», Концепция развития
туристской отрасли Республики Казахстан до 2020 года. Туристская отрасль в
Казахстане наравне с финансовыми инструментами
стимулируется также с помощью законодательных мер. Одним из популярных
шагов в этом направлении является отмена государственного лицензирования
деятельности турфирм, которая начала действовать с начала 2012 года.
Кроме того, основными документами нормативно-правовой базы в сфере
туризма являются: Гражданский кодекс РК, Закон «Об основах туристской
деятельности в РК», Закон РК «О защите прав потребителей», Законы РК «О
стандартизации», «О сертификации продукции и услуг», Постановление
Правительства РК «О лицензировании международной туристской деятельности»,
Постановление Правительства РК «Правила предоставления гостиничных услуг в РК».
Активную роль в развитии туризма в РК играет Казахстанская туристская
ассоциация (1999 г.). Она является некоммерческой, неправительственной
организацией, республиканской отраслевой Ассоциацией. В состав туристской
ассоциации входят Казахстанская Ассоциация Гостиниц и Ресторанов, туристские,
страховые и авиакомпании, вузы и средства массовой информации [5].
Представители Казахстанской туристской ассоциации находятся в городах Алматы,
Астана, Актау, Усть-Каменогорск, Москва, Ташкент, Шымкент.
Основными целями Казахстанской туристской ассоциации являются:
- объединение
предприятий и предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в гостиничной
и туристической сфере;
- координация
деятельности членов Ассоциации;
- защита прав и
интересов членов Ассоциации;
- представительство
интересов членов Ассоциации в правительственных и неправительственных
учреждениях;
- продвижение
туристского продукта на мировой арене.
Создававшаяся на протяжении ряда лет
нормативно-правовая база туризма позволила сформировать инфраструктуру туризма
в республике. В соответствии с рисунком 1, первый уровень –
управление туризмом. Он представлен учреждениями, предназначенными для
управления туристическим сектором экономики. В первую очередь это
законодательные и исполнительные республиканские органы управления: парламент и
правительство РК. Несмотря на то, что в парламенте, в состав которого входят
сенат и мажилис, отсутствуют ориентированные на туризм структурные
подразделения, парламент занимается законотворческой деятельностью и в этой
сфере.
Комитет индустрии туризма Министерства индустрии и новых технологий
определяет стратегические направления развития туризма в РК. Он руководит 14
областными органами управления, которые в своей структуре имеют управления
туризма, физической культуры и спорта. На районном уровне или на уровне городов
областного подчинения органы управления туризмом отсутствуют, что можно
рассматривать как недостаток существующей системы управления туризмом.
Необходимо отметить усиление роли общественных туристических объединений.
К ним, в частности, относится Совет по туризму при Правительстве РК, который
является консультативно-совещательным органом. Главная цель деятельности Совета
состоит в выработке предложений по вопросам развития туризма, а также
рекомендаций по координации деятельности государственных органов, направленной
на активизацию развития туристского комплекса страны [6].
Второй уровень инфраструктуры туризма РК – предприятия, которые формируют
и реализуют турпродукт. Это, прежде всего, туроператоры и турагенты. Количество
туроператоров в РК неизвестно, т.к. не существует республиканского реестра
туроператоров, хотя этот вид предпринимательской деятельности подлежит
лицензированию. К сведению: туристская
операторская деятельность – это предпринимательская деятельность
физических и юридических лиц, имеющих
лицензию на данный вид деятельности, по формированию туристского продукта, его
продвижению и реализации туристским агентам и туристам.
В отличие от Казахстана, в России фирмы-туроператоры вносятся в Единый
федеральный реестр туроператоров Федерального агентства по туризму Российской
Федерации. Для осуществления туроператорской деятельности турфирма должна иметь
финансовое обеспечение в виде страхования ответственности туроператора или в
виде банковской гарантии [7].
С 2012 года туроператоры, работающие в выездной сфере туризма, должны
быть членами объединения туроператоров и делать обязательные ежегодные взносы в
компенсационный фонд. Это объединение называется Ассоциация «Турпомощь» [8].
Думается, что для защиты прав казахстанских потребителей туристических услуг
можно адаптировать российский опыт в РК.
Инфраструктура туризма в РК
Рисунок 1 – Инфраструктура туризма в Казахстане
В отношении
туристических агентов ситуация изменилась к лучшему. Так, в начале 2012 года
вступили в силу дополнения и изменения в Законе РК «О туристской деятельности»,
согласно которым отменяется лицензирование турагентской деятельности. В этом же
году Казахстанской туристской ассоциацией принято решение о создании единого
реестра турагентов РК. В случае заключения договора обязательного страхования
ответственности турагент обязан предоставить сведения в Комитет индустрии
туризма Министерства индустрии и новых технологий РК о лицах, осуществляющих
туристскую деятельность. Единый реестр турагентов представляет собой
электронную базу данных о предприятиях и индивидуальных предпринимателях,
осуществляющих турагентскую деятельность.
В целом
инфраструктура туризма
в Казахстане представлена совокупностью средств размещения, транспортных
средств, объектов питания, а также объектов развлекательного,
познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения.
Основополагающими элементами
инфраструктуры являются:
- транспортная индустрия
(воздушный, водный, автомобильный, железнодорожный транспорт);
- гостиничная индустрия
(гостиницы, специализированные средства размещения);
- индустрия питания
(рестораны, кафе, бары, столовые, предприятия по поставке готовой пищи);
- индустрия развлечений
(парки, театры, цирки, музеи).
При этом каждый элемент инфраструктуры туристической
отрасли Казахстана имеет свои специфические особенности.
В формировании и реализации туристического продукта
немаловажное значение имеет туристская образовательная и научная инфраструктура
Казахстана. Эта инфраструктура представлена 28-ю вузами, которые ведут
подготовку менеджеров туризма. Так, ежегодно в стране выпускается около 900
специалистов с высшим и около 400 специалистов со средним профессиональным
образованием, что совершенно недостаточно. Кроме того, в зачаточном состоянии
находится специализированная туристская
информационная инфраструктура. В
частности, отсутствует туристский реестр и кадастр. До сих пор точно
неизвестно, сколько в республике памятников исторического культурного,
природного наследия или объектов туристского назначения. А это означает, что в
функционировании туристкой инфраструктуры существует целый комплекс проблем, из-за которых туристская отрасль в
Казахстане не может выйти на стабильный уровень развития.
Литература:
1. Зорин И.В., Квартальнов
В.А. Энциклопедия туризма: Справочник -
Алматы: Каржы-Каражат,
2000. - 368 с.
2. Указ Президента РК. О
Государственной программе Республики Казахстан «Возрождение исторических
центров Шелкового пути, сохранение и преемственное развитие культуры тюркоязычных
государств, развитие инфраструктуры туризма:
принят 27 февраля 1998 года
3.
Постановление Правительства РК. Об организации ежегодного международного фестиваля Шелковый
путь - Казахстан
в городе Алматы: принято 27 ноября 2000 года
4.
Постановление Правительства РК. Об утверждении планов по созданию и развитию
пилотных кластеров в приоритетных секторах экономики:
принято 25
июня 2005 года
5. Казахстанская туристская ассоциация // www.kaztourassociation.com
6. Об образовании Совета по туризму (с изменениями и дополнениями).
Постановление Правительства Республики Казахстан: принято 4 сентября 2014 года,
№ 1631
7. Туроператорская деятельность в России // ru.wikipedia.org/wiki
8. Российская Федерация. Федеральный закон Российской Федерации. Об
основах туристской деятельности в Российской Федерации: принят 3 мая 2012 года