Политология/ 6. Проблемы взаимодействия власти и общественности.

К.ю.н. Кравцова Елена Александровна

Белгородский юридический институт МВД РФ

Профессиональные депутаты: за и против

Согласно статьям 1 и 3 Конституции Российской Федерации Россия является федеративным государством, единственным источником власти в котором является народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти, образуемые и действующие на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Основы организации и деятельности органов государственной власти субъектов федерации установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ).

При этом в литературе неоднократно подчеркивалась наибольшая значимость законодательных (представительных) органов власти, поскольку, являясь выборными органами, именно они призваны выражать интересы населения. Так, Л.Д. Буринова пишет: «Региональный парламент - единственный официальный орган, который способен наиболее полно отразить интересы различных социальных групп, населяющих регион» [1].

Ст. 4 Федерального закона № 184-ФЗ устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Представительный орган представляет собой довольно сложную структуру. Он состоит:

из депутатов, часть из которых собирается в законодательном органе только во время заседаний (сессий), с целью принятия нормативных актов, часть работает в представительном органе на постоянной основе;

аппарата, который обеспечивает работу представительного органа, а также помощников депутатов, в обязанности которых входит обеспечение работы конкретных депутатов.

Работа представительного органа осуществляется на сессиях, которые проводятся в среднем один раз в 3-6 месяцев. При этом часть депутатов представительного органа представляет интересы населения в законодательном органе исключительно на сессиях или на заседании комитетов, членами которых они являются, другая часть осуществляет свои полномочия на постоянной основе.

П.6 ст. 4 Федерального закона № 184-ФЗ устанавливает, что число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Обязательность наличия в законодательном органе профессиональных депутатов федеральным законом не предусмотрена. Тем не менее, в настоящее время на территории России отсутствуют законодательные органы, в которых не было бы хотя бы одного депутата, работающего на профессиональной основе. Анализ законодательства показывает, что число профессиональных депутатов в различных регионах сильно варьируется. Как правило, в законах субъектов устанавливается предельное количество депутатов, которые могут работать на профессиональной основе. При этом формулировка в законодательном акте звучит так: «число депутатов, работающих на профессиональной основе, не может превышать… человек». Это число сильно варьируется в различных областях. Например, в Белгородской области, ст. 22 Устава установлено, что число депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, не может превышать 4 человек и ежегодно утверждается законом Белгородской области.

Количество депутатов, выполняющих свои функции на постоянной основе ограничено и, как правило, устанавливается законами субъектов. Именно такие нормы предусмотрены в Уставах Орловской, Липецкой, Рязанской, Тверской, Ивановской, Курской, Тамбовской, Калужской областей.

Непосредственно в Уставах предельная численность депутатов, работающих на постоянной основе, устанавливается в Белгородской, Владимирской, Воронежской, Калининградской областях. К примеру, п.2 ст.11 Устава Владимирской области устанавливает, что число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается Законодательным Собранием самостоятельно, но их количество не должно превышать десяти человек.

Согласно п.2 ст.27 Устава Воронежской области число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, не может быть более 1/3 от общего числа депутатов.

Интересно решается вопрос с профессиональными депутатами в Уставе Калининградской области. Ст. 24 Устава прямо устанавливает, что единственным постоянно действующим органом Калининградской областной Думы является Совет Калининградской областной Думы. В состав Совета входят председатель Калининградской областной Думы, заместители председателя Калининградской областной Думы, председатели постоянных комитетов Калининградской областной Думы. Совет Калининградской областной Думы образуется для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности Калининградской областной Думы. Существование других постоянно работающих в Думе депутатов Уставом не предусмотрено.

К сожалению, современные авторы, рассматривая вопросы организации и деятельности законодательных органов государственной власти субъектов федерации не уделяют внимания проблеме необходимости осуществления депутатами законодательных органов власти субъектов своей деятельности на профессиональной основе. Такие исследования проводились исключительно в отношении федеральных органов законодательной ветви власти. И даже в отношении их единого мнения учеными не было выработано.

К примеру, И. В. Гранкин считает, что решение о работе в законодательном органе на постоянной основе должен принимать сам депутат: «Желательно предоставить возможность каждому депутату самостоятельно решать вопрос о форме своего участия в работе парламента с учетом интересов избирателей и загруженности непосредственно депутатскими полномочиями. Это позволит многим из них продолжить трудову деятельность, которой они занимались до избрания» [2., с.43]. Считаем, что принятие предложения И.В.Гранкина может привести к необоснованно большой численности депутатов, которые будут работать на постоянной основе и в законах должно быть обязательно предусмотрено максимальное число депутатов (ограничено число) депутатов, которые могут работать на постоянной основе.

Как видно из вышесказанного, нормы, определяющие постоянно работающий депутатский состав законодательных органов, существенно разнятся. Большинство Уставов отсылает к областным законам. Представляется, что нормы, закрепленные в Уставах Белгородской, Воронежской, Владимирской, Калининградской областей более корректны и предельное число депутатов, работающих на постоянной основе необходимо устанавливать Уставами, а не законами или иными нормативными актами. Это связано с тем, что Уставы являются Основными законами и вносить в них изменения более проблематично. Нормы, установленные Уставами, более устойчивы.

На наш взгляд, число депутатов, работающих на постоянной основе должно быть минимальным. Это связано со спецификой работы законодательного органа. Основной функцией законодательного органа является принятие законов и иных нормативных актов. Помимо принятия нормативных актов единственное полномочие, предусмотренное п. 4 ст. 5 закона № 184-ФЗ – это осуществление контроля за соблюдением законов субъектов, бюджетов субъектов и распоряжения собственностью субъекта.

Абсолютное большинство депутатов не являются профессионалами в нормотворчестве и, соответственно, не могут качественно подготовить нормативный акт. Эту функцию выполняют профессионалы – работники аппарата областной Думы, либо работники исполнительной ветви власти, если законопроект вносится высшим должностным лицом субъекта. Для осуществления контроля за бюджетными средствами и распоряжения государственной собственностью субъекта при законодательных органах создаются специальные контрольно-счетные органы субъектов. Кроме того, для выполнения указанных контрольных функций, необходимо обладать специфическими навыками: разбираться в бухгалтерии и финансовом праве. Такая подготовка также присутствует далеко не у каждого депутата.

Таким образом, фактически все реальные возможности депутата сводятся исключительно к работе с населением. Однако, для работы с населением у депутата есть помощники, которые также могут работать на постоянной основе. Поэтому количество депутатов, работающих на постоянной основе, должно быть минимальным.

Литература:

1. Буринова Л.Д. Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ - институциональный компонент парламентаризма // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 1. С. 14-17 (15).

2. Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.