К.э.н., доцент Кайль Я.Я.

Волгоградский государственный университет, Россия

Использование стандартов и регламентов как инструментов эффективного государственного управления субъектом РФ

В основе стандартизации и регламентации в любой сфере деятельности лежит процесс установления и многократного применения правил и характеристик в пользу получателя услуг и при участии всех заинтересованных сторон, направленный на качественное упорядочение в данной области и достижение всеобщей максимальной экономии с соблюдением функциональных условий и требований.

Как деятельность стандартизация возникла в III тысячелетии до н.э.; реализовалась на государственном уровне в начале XX в.; возникла как наука и получила развитие на мировом и региональном уровнях в 40-х годах XX в.

В 1901 г. в качестве уполномоченного органа государственной системы стандартизации был создан Британский институт стандартов. С 1918 г. подобные органы появляются в других странах, в частности организуется Американский институт стандартов, Французская ассоциация по стандартизации, Германский комитет нормалей и др.

Сегодня довольно быстрорастущей областью стандартизации по-прежнему остаются услуги. Поэтому сфера услуг становится приоритетным направлением деятельности в области стандартизации и с каждым годом спрос на регламенты и стандарты в области услуг увеличивается. ISO, придавая важное значение стандартизации услуг, с 1998 г. начала проводить международные семинары, главная цель которых – получить от заинтересованных сторон информацию о спросе на международные стандарты на услуги.

По определению ISO, стандартизация представляет собой процесс установления и применения правил с целью упорядочения положений в данной области на пользу и при участии всех заинтересованных сторон, в частности для достижения всеобщей максимальной экономии с соблюдением функциональных условий и требований безопасности; это деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области посредством установления положений для всеобщего и многократного использования в отношении реально существующих или потенциальных задач [1].

С начала 1990-х гг. многие страны разрабатывали стандарты и регламенты государственных услуг и осуществляли попытки их внедрения.

Зарубежный опыт показывает, что система стандартов услуг дает ориентир для измерения эффективности работы органа власти, предоставляющего услуги; дает лучшую информацию для администрирования; соответствует интересам всех заинтересованных сторон и ожиданиям клиента/заказчика [2].

Повышение эффективности государственного управления возможно путем улучшения деятельности органов исполнительной власти. Поэтому совершенствование государственного управления на основе идей нового государственного менеджмента в странах с развитой рыночной экономикой имеет своей важнейшей целью повышение качества услуг, оказываемых организациями государственного (общественного) сектора населению.

Реформирование технологии функционирования исполнительной власти в России, начавшееся в XXI веке, имеет своей конечной целью, в соответствии с официальными документами, повышение эффективности и качества исполнения государством его конституционных функций и предоставления публичных услуг на основе внедрения различных механизмов оптимизации использования бюджетных средств и настройки стимулов государственных служащих. В этом осуществляемые реформы схожи с широко развернувшимся в экономически развитых и развивающихся странах движением по перестройке функционирования исполнительной ветви власти [3].

В нормативных документах, принятые за последние десять лет (2001-2011 гг.) в Российской Федерации нашли отражение понятие и сущность стандартов и процесса стандартизации, предложенные международными организациями в области стандартизации. Так, с целью вступления в России во Всемирную торговую организацию в декабре 2002 г. был принят Федеральный закон «О техническом регулировании», отменивший действие законов «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации». Основной смысл этого закона — замена принципа обязательного соблюдения технических стандартов на принцип их соблюдения на добровольной основе. Закон частично видоизменил предыдущую систему прав и обязанностей участников производственных отношений и установил семилетний срок реализации закона (до 2010 г.) путем разработки и принятия комплекса новых технических регламентов и национальных стандартов [4]. Согласно данному федеральному закону, стандартизация – это деятельность по установлению норм, правил и характеристик в целях обеспечения:

-безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;

-технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;

-качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии; единства измерений;

-экономии всех видов ресурсов; безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; обороноспособности и мобилизационной готовности страны [5].

При стандартизации устанавливаемые нормы оформляются в виде нормативно-технической документации по стандартизации – стандартов.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к порядку оказания услуг государственным органом, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий его клиентов, с другой, учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа. Выполнение стандарта государственной услуги обеспечивается разработкой и применением административного регламента государственной функции, связанной с оказанием государственной услуги [6].

Необходимым условием эффективного публичного управления и качественного оказания государственных и муниципальных услуг, как показывает опыт управления в бизнесе (например, теория TQM), является регламентация и стандартизация основных процессов и результатов.

В органах исполнительной власти процесс оказания услуги можно рассмотреть как совокупность последовательных административных процессов и процедур, по результатам которых заявитель получает благо, соответствующее определенным параметрам, удовлетворяющее его потребность [7].

Подобные характеристики государственной услуги и процессов ее оказания закрепляются в нормативно-правовых актах – административных регламентах предоставления органами исполнительной власти государственной (муниципальной) услуги и стандартах государственной (муниципальной) услуги. Такой нормативный акт был принят в виде Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который определяет принципы и процедуру предоставления государственных (муниципальных) услуг, условия и порядок их оплаты, права заявителей и обязанности органов власти [8]. В частности, граждане имеют право на полные, актуальные и достоверные сведения о госуслугах, а также на их предоставление дистанционно в электронном виде. Органы, в свою очередь, должны оказывать их своевременно и согласно стандарту.

В соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. №30, административный регламент федерального органа исполнительной власти состоит из четырех частей [9]:

-регламент федерального органа исполнительной власти;

-административные регламенты исполнения государственных функций;

-административные регламенты предоставления государственных услуг;

-должностные регламенты гражданских государственных служащих.

Административные регламенты должны задавать «шкалу» качества исполнения функций, что крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности.

Стандарты и регламенты услуг, являясь нормативными документами, устанавливают требования к конкретному виду услуги или к группам однородных услуг. Услуга как объект стандартизации и регламентации охватывает услуги для населения (включая условия обслуживания) и производственные услуги для предприятий. Стандарт устанавливает требования, которым должна удовлетворять услуга, с тем, чтобы обеспечить соответствие ее назначению [10].

Необходимость стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти вызвана широким спектром причин [11].

Во-первых, административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти недостаточно организованы и часто неэффективны. Существенно улучшить качество этих процессов можно путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.

Во-вторых, отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации перед гражданами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время еще недостаточно сформирована необходимая нормативно-правовая база для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальными образованиями, нет общедоступных перечней государственных услуг. Существующая система обратной связи с пользователями государственных (муниципальных) услуг неэффективна.

В-третьих, проблемы, с которыми граждане и организации сталкиваются, обращаясь за государственными и муниципальными услугами, известны:

-низкое качество, связанное с необходимостью представления большого числа документов и совершения большого числа промежуточных действий;

-длительный срок ожидания принятия решения;

-высокий уровень административного усмотрения исполнителей государственной (муниципальной) услуги;

-трудности доступа к государственной (муниципальной) услуге, вызванные ограничениями времени, места и другими обстоятельствами ее предоставления;

-отсутствие информации о порядке оказания услуг и отсутствие установленного порядка досудебного (внесудебного) обжалования действия (бездействий) должностных лиц и т.п.

Однако традиционные механизмы административного управления не способствуют решению вышеназванных проблем.

Все это приводит к возникновению административных барьеров, сокращению привлекательности занятия малым и средним бизнесом, коррупционным проявлениям в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, низкому уровню удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных (муниципальных) услуг, недовольству населения деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Проблемы усугубляются и тем, что административная культура российских чиновников не ориентирована на гражданина, в частности на повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг.

Ключевыми задачами внедрения системы административных регламентов и стандартов государственных услуг в органах исполнительной власти являются:

-повышение качества предоставления государственных услуг и их доступности для граждан и организаций;

-ориентация деятельности органов исполнительной власти на интересы заявителей;

-повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

-повышение открытости деятельности органов исполнительной власти, их подконтрольность, увеличение радиуса эффективного контроля;

-уменьшение возможностей для административного усмотрения лиц, принимающих решение;

-снижение издержек при взаимодействии граждан и организаций с органами исполнительной власти;

-обеспечение общественного контроля исполнения органами исполнительной власти закрепленных за ними функций.

Стандарт и регламент могут и должны устанавливать единые по всей территории страны требования к результату оказания государственной услуги: независимо от того, получает ли гражданин ту или иную справку в сельском населенном пункте или крупном городе, такая справка должна быть единого образца и действовать на всей территории страны; независимо от места ее получения, лицензия, выданная юридическому лицу, также должна быть единой, и т.п.

Принятая в 2005 г. Концепция административной реформы предложила разработку и применение стандартов качества и доступности государственных функций и услуг, которые должны определяться регламентацией порядка их исполнения в системе органов государственной исполнительной власти посредством административных регламентов. В этом отношении административные регламенты органов государственной исполнительной власти становятся сегодня одной из важнейших форм, регулирующих административную деятельность.

Нормативно-правовое регулирование государственных услуг должно обеспечить приоритет их конечного эффекта для граждан и организаций-клиентов перед процедурами и порядком их предоставления. Одной из целей законодательного регулирования является создание условий для ликвидации необоснованных и неэффективных с общественной точки зрения услуг.

Отсутствие стандартизации и регламентации государственных услуг в субъекте РФ приводит к:

1. Высокому уровню административного усмотрения – схемы принятия решений в публичном управлении зачастую расплывчаты, что создает основу для коррупции и подрыву доверия общества к институтам публичной власти.

2. Избыточному государственному вмешательству и связанным с ним дополнительным расходам бюджета и частных клиентов.

3. Снижению качества государственных услуг и обслуживания.

4. Недостаточной ответственности органов исполнительной власти за исполнение своих полномочий из-за неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами.

Перечисленные проблемы возникают из-за низкого качества административных процессов в органах исполнительной власти, усложненности их правового регулирования, в том числе внутриведомственного. В свою очередь, качество административных процессов во многом зависит от способов регламентации деятельности органов власти. Поэтому введение стандартов и регламентов государственных услуг призвано способствовать повышению эффективности осуществления функций органами власти по оказанию государственных услуг, оптимизации расходов на их оказание и качественному улучшению взаимоотношений государства и общества (см. рис. 1).

Рис. 1. Роль и место стандартизации и регламентации в сфере государственно-муниципальных (бюджетных) услуг

Внедрение административных регламентов и стандартов государственных (муниципальных) услуг обеспечивает:

-установление персональной ответственности лиц, принимающих решения, устранение анонимности административных процессов и решений;

-системную перестройку государственной машины, результатом которой должен стать ощутимый прирост объема и качества общественных услуг;

-ограничение поля административного усмотрения должностных лиц, принимающих решение, и исполнителей путем «прописывания» разрешенных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции;

-качество и доступность государственных (муниципальных) услуг;

-унифицированные требования (стандартов) взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями;

-финансирование государственных (муниципальных) услуг, ориентированных на результат;

-максимальную прозрачность деятельности государственных служащих, исполнительскую дисциплину, снижение транзакционных издержек взаимодействия государства и общества в целом.

Таким образом, административные регламенты и стандарты государственных (муниципальных) услуг выступают в качестве эффективных инструментов повышения результативности управления субъектом РФ и доступности государственных услуг. Применение данных инструментов позволяет обеспечить устранение произвольно устанавливаемых обременении (в том числе избыточных административных процедур) для граждан и организаций в связи с исполнением муниципальных функций; устранение возможности для извлечения административной ренты – коррупции за счет искусственного усложнения административного процесса; уменьшение сроков их исполнения; ориентацию административных процессов на улучшение их показателей результативности, на повышение качества услуг; открытость информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении муниципальной функции или предоставлении муниципальной услуги.

Литература:

1. Guide 2 1SO/IES, 1996 (руководство 2 ИСО/МЕК, 1996).

2. Стандартизация государственных услуг: международный опыт и российская практика. Структура стандарта государственной услуги. – Режим доступа: www.renatnasyrov.ru.

3. Тамбовцев В.Л. Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы. – Режим доступа: www.twirpx.com/file/57494/.

4. Никифоров Н.В. О концепции развития национальной системы стандартизации // Стандарты и качество. - 2006. - № 5. - С. 26-27.

5. О техническом регулировании: Федеральный закон от 27.12.02 №184-ФЗ.

6. Стандартизация государственных услуг: международный опыт и российская практика. Структура стандарта государственной услуги. – Режим доступа: http://www.renatnasyrov.ru/voenka.

7. Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления / С.И. Неделько [и др.]. – М. : Эксклибрис Пресc, 2008. – С.92.

8. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федер. закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ: (принят ГД ФС РФ 07.07 2010 г.) // Российская газета, 2010, 30 июля (№ 168).

9. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 // Собрание законодательства РФ, 2005, № 4, ст. 305.

10. Межгосударственный стандарт ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения».

11. Административная реформа в Российской Федерации: концепция и основные задачи. – Режим доступа: http://diplomforum.ru/ f103/t9469-i.