Экономические науки/ 2.Внешнеэкономическая деятельность

Д.э.н., проф. Карпов С.А.

Московский технологический институт

Конституционно-правовое регулирование вопросов двойного гражданства

В 2015 году права и свободы граждан России были нарушены 3,2 миллиона раз. Об этом заявил президент нашей страны Владимир Путин в ходе коллегии Генеральной прокуратуры РФ 23 марта 2016 года. "Приоритетным направлением остается надзор за обеспечением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Именно на эту сферу ежегодно приходится свыше 60% всех нарушений закона. Огромная цифра", - подчеркнул глава государства.

Уважение прав человека, создание условий, гарантирующих свободу поведения и передвижения, как по территории страны, так и за ее пределами, являются главными предпосылками успешных демократических преобразований в Российской Федерации.

Несмотря на уникальную значимость личных прав и свобод, данная категория нигде в странах современного мира реально не обеспечивается. Это утверждение в полной мере относится к конституционному праву на множественное (двойное) гражданство, закрепленное в п. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации от 25 декабря 1993 г. Между тем, именно ситуация с двойным гражданством показывает реальную степень демократичности конституционно-правовых отношений между государством и его гражданами.

В большинстве передовых стран мира часть населения имеет гражданство двух или более государств. Причем доля таких граждан растет достаточно высокими темпами, особенно в последние годы. Даже в России только по официальным данным бывшего главы ФМС К.Ромадановского более 6 млн. россиян имеют, кроме российского, паспорта (и, соответственно, гражданство) других государств.

Эта категория лиц требует более сложного юридического регулирования прав, свобод и обязанностей личности, поскольку зачастую возникают коллизии при их реализации в различных государствах, в зависимости от прав и обязанностей граждан, зафиксированных в Конституциях таких стран.

Как известно, личные права и свободы связаны с признанием (уважением) притязаний индивидуума на статус равновеликого с другими людьми и имеющего возможность личного волеизъявления.

В силу сказанного, личные права и свободы следует считать базовыми, первичными, по отношению к которым все иные права и свободы выступают как вторичные социальные ценности. Без обладания первичными теряют смысл многие другие права и свободы.

К личным (первичным) правам в полной мере относится и право на двойное гражданство.

С юридической точки зрения институт «гражданства» выступает как средство и способ защиты, с одной стороны, прав индивидуума, а с другой - государства. Равновесие между этими двумя характеристики гражданства отражает соотношение интересов личности и интересов общества (государства).

В научной литературе проблемы «гражданства» нашли свое отражение во многих работах, где рассматривались в различных исторических и практических аспектах.

Однако институт «двойного (множественного) гражданства» в Российской Федерации за последние 14 лет (с момента принятия ФЗ № 62 «О гражданстве РФ» 2002 года) не получил подробного научного исследования.

Несмотря на закрепление правовых предписаний о наличии двойного гражданства в Конституции России, ряде Федеральных Законов, вопросы о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданства, что следует понимать под множественным (двойным) гражданством, алгоритм его получения, методики учета и другие остаются не раскрытыми.

Двойное гражданство (бипатризм) можно рассматривать как правовое положение лица, являющегося гражданином двух государств в соответствии с их законами.

При этом, прежде всего, следует отметить, что не все государства гарантируют равное гражданство своим жителям, а разделяют их на неравноправные категории.

Так, в ряде государств отличаются в объеме прав и обязанностей натурализованные граждане и граждане по происхождению. Встречается деление населения на граждан и не граждан и т.д. Все это не позволяет обеспечить единообразие в решении вопросов двойного гражданства в разных странах.

Общепринятым считается, что двойное гражданство (бипатризм) возникает в четырех основных случаях:

— в связи с коллизией двух государств, например, у родившегося ребенка родители имеют разные гражданства, и каждое государство установило правило: один из родителей гражданин этого государства, значит и ребенок – гражданин этого государства;

— в связи с самостоятельным приобретением конкретным гражданином одного государства, гражданства другого государства и признание этого второго гражданства правоустанавливающим;

— в связи с восстановлением в гражданстве лица, который ранее был его лишен и признание за ним иного гражданства, приобретенного им в иностранном государстве

— в связи с официальным разрешением государства, гражданином которого является лицо, приобрести гражданство другого государства.

Однако на практике таких случаев значительно больше.

Так, двойное (множественное) гражданство зачастую возникает при переходах части территории от одного государства к другому (обмене территориями) и осуществляемых при этом трансфертах (приобретении гражданства помимо желания), либо при одновременном притязании государств на какой-либо выбор человека при создании, изменении и появлении новых правовых актов.

Бипатризм возникает также:

- при заключении межгосударственных браков, когда государство жены сохраняет ей гражданство, а государство мужа предоставляет ей гражданство;

- через эмиграцию, когда эмигрант приобретает новое гражданство, не теряя при этом старого;

- при усыновлении детей и т.д.

Каждое государство в соответствии со своим законом определяет, кто может являться его гражданином и как такое гражданство может приобретаться.

По статистике законодательство о гражданстве большинства государств, как и международные конституционно-правовые нормы, регулирующие эти отношения, направлены на ограничение и сокращение числа лиц с двойным гражданством.

Однако некоторые государства официально поощряют двойное гражданство или разрешают обладание множественным гражданством, а также успешно решают проблемы, связанные с ним, извлекая при этом определенные выгоды. Например, более 500 млн. жителей 28-ми стран Европейского Союза (ЕС) обладают множественным гражданством: своей страны и всех остальных стран ЕС.

Двойное гражданство распространяется еще и в связи с тем, что государства становятся более терпимы к этому явлению. Даже страны, провозгласившие своей целью сокращение двойного гражданства, на практике относятся к нему с определенным благодушием.

Существуют государства, лишь допускающие состояние двугражданства. К их числу относится Российская Федерация, которая не поощряет двойное гражданство, а только на определенных условиях соглашается с его наличием. Такими условиями являются подписание Россией и иностранным государством соответствующего международного договора о двойном гражданстве или наличие определенного федерального закона.

Таким образом, в практике конституционно-правового регулирования двойного гражданства можно выделить три основных, но различных подхода:

- признание (или даже поощрение) двойного гражданства;

- запрещение двойного гражданства;

- допущение двойного гражданства.

В соответствии с этим в международном праве выделяют три вида законодательных актов, посвященных вопросам двойного гражданства.
Первый вид – международные договоры, направленные на признание и урегулирование вопросов двойного гражданства. Например, Соглашение между Российской Федерации и Туркменистаном по данному вопросу от 23 декабря 1993 года, Договор между РФ и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г., договоры между испаноговорящими странами о «спящем гражданстве» и др.

Второй вид - договоры, направленные на ликвидацию случаев двойного гражданства. Значительное число подобных договоров о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства в свое время заключил СССР со странами социалистического лагеря: в 1963 г. - с Венгрией, в 1965 г. - с Польшей, в 1966 г. - с Болгарией, в 1969 г. - с ГДР, в 1975 г. - с МНР, в 1978 г. - с Румынией, в 1980 г. - с Чехословакией.

Эти договоры предусматривали единый порядок решения вопросов о гражданстве бипатридов, сохраняющий гражданство только одного государства. В частности, предусматривалось, что:

- при приобретении гражданства другой договаривающейся стороны первичное гражданство считается утраченным;

- перед натурализацией необходимо предоставить разрешение о выходе из гражданства другого государства.

Гражданство детей при различном гражданстве родителей определялось соглашением между родителями. Так, в Договоре о предотвращении двойного гражданства, заключенном в июне 1980 года между Чехословакией и СССР, указывалось, что если один из родителей имеет советское гражданство, а другой - чехословацкое, то для ребенка, родившегося после вступления в силу договора, родители могут избрать гражданство одной из договаривающихся сторон. О выборе гражданства родители должны были подать совместное заявление не позднее трех месяцев со дня рождения ребенка.
Третий вид – законодательные акты, направленные на регламентацию последствий двойного гражданства. Наиболее типичным здесь можно считать Федеральный Закон РФ от 04.06.2014 № 142 «О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального Закона «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты РФ». Данный Закон не вводит запрет на второе гражданство, но предусматривает обязанность сообщать о наличии второго гражданства и предусматривает административную и даже уголовную ответственность за не предоставление данных сведений.

Способствовать дальнейшему грамотному и эффективному решению проблем бипатризма должна высококачественная разработка конституционно-правовых основ, регламентирующих институт двойного гражданства.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 г.// Российская газета - Федеральный выпуск №4831 (0). – М.: 2009 г. – 21 янв.

2. Карпов С.А. Проблемы двойного гражданства: мировая теория и практика // Сб. Эффективные инструменты современных наук.- Прага: 2016