Нарушение правил юридической техники в Кодексе об административных правонарушениях Республики Казахстан

Согласно Закону Республики Казахстан «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года юридическая техника - совокупность способов, требований и правил оформления правовых актов.

Ради справедливости стоит отметить, что казахстанское законодательство «грешит» в части соблюдения правил юридической техники, где «особое значение имеет формирование и использование специфического юридического языка - четкого, строгого и структурированного. Это облегчает единообразное «технологическое» построение текста правового акта и его понимание и применение. Подчеркнем главное: подготовка правового акта не является механическим делом. Это сложный познавательный процесс внутри всей правовой системы.» /Тихомиров Ю.А. Юридическая техника – инструмент правотворчества и правоприменения // Ж-л «Юридическая техника», 2007, № 1,С. 15/.

Принято считать, что законодатель проявляет свою волю в полной мере, в полном объеме, что он всегда стремится к ясности выражения своего веления, чтобы не только адресаты его предписаний, но и все остальные участники общественных отношений понимали цели правового регулирования в каждом конкретном случае, знали, чего от них требует законодатель, оказавшись в условиях, предусмотренных гипотезой нормы. В принципе, такое мнение имеет под собой основание – законы существуют для того, чтобы, воздействуя на волю и сознание людей, придать их действиям то направление и ту форму, которые угодны законодателю. Не без оснований считается, что законы имеют последствием их претворение в жизнь. Иногда законодателю выгодно умолчать о своей позиции, скрыть свою волю, не дать ее полного выражения. /Лазарев В.В. Технико-юридические приемы сокрытия законодательной воли. Ж-л «Юридическая техника», 2007, № 1,С. 24/.

Приведем конкретные примеры. За нарушение законодательства Республики Казахстан о порядке организации или проведения собрания, митинга, шествия, пикетов, демонстрации либо иного публичного мероприятия, либо воспрепятствование их организации или проведению, а равно участие в незаконных собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях либо ином публичном мероприятии физическое или должностное лицо может быть привлечено к ответственности по части 1 статьи 488 КоАП. Санкция пункта 1 статьи 488 КоАП влечет предупреждение или штраф на физических лиц в размере двадцати месячных расчетных показателей, на должностных лиц - штраф в размере пятидесяти месячных расчетных показателей либо арест на срок до десяти суток.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона РК «О правовых актах» текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл.

Диспозиция пункта 3 статьи 488 Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан (далее – КоАП) звучит следующим образом: «Действия, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания либо организатором собрания, митинга, шествия, демонстрации, - влекут штраф в размере пятидесяти месячных расчетных показателей либо административный арест на срок до пятнадцати суток».

По смыслу нормы - не ясно, в каком случае будет привлекаться к ответственности организатор по п. 3 ст. 488 КоАП: в случае, если он повторно совершил правонарушение, предусмотренное частями первой и второй, либо как впервые, так и повторно. Данная конструкция нормы ведет к разночтению в зависимости от буквального или расширительного толкования.

Однако часть вторая предусматривает ответственность руководителей и других должностных лиц организаций за предоставление участникам несанкционированного собрания, митинга, пикетирования, демонстрации или иного публичного мероприятия помещения либо иного имущества (средств связи, множительной техники, оборудования, транспорта) или создание иных условий для организации и проведения таких мероприятий. Отсюда следует вывод, что организатор не является субъектом правонарушения по второй части.

Таким образом, законодатель имел в виду организатора как специального субъекта правонарушения, противоправное деяние которого должно быть подвержено более суровому взысканию, нежели действия других участников. Так, статья 3 Закона РК «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» от 17 марта 1995 года гласит: «Заявление о проведении собрания, митинга, шествия, пикета или демонстрации подается в письменной форме не позднее чем за 10 дней до намеченной даты их проведения. В заявлении указываются цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время его начала и окончания, предполагаемое количество участников, фамилии, имена, отчества уполномоченных (организаторов) и лиц, ответственных за соблюдение общественного порядка, место их жительства и работы (учебы), дата подачи заявления.» Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что Закон выделяет организатора среди других участников митингов, демонстраций и т.д.

Соответственно впервые совершенное противоправное деяние организатора будет квалифицировано по части 3 статьи 488 КоАП, санкция которой предусматривает штраф в размере пятидесяти месячных расчетных показателей либо административный арест на срок до пятнадцати суток. Таким образом, вопрос квалификации влияет также на размер санкции. Однако в случае, если организатор совершит данное правонарушение, указанное в части первой, повторно, он также будет привлекаться по части третьей.

Поэтому предлагается диспозицию пункта 3 статьи 488 КоАП изложить в следующей редакции: «3. Действия, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания, - влекут штраф в размере пятидесяти месячных расчетных показателей либо административный арест на срок до пятнадцати суток.».

Для квалификации деяния организатора собрания, митинга, шествия, демонстрации как специального субъекта, дополнить статью 488 пунктом 1-1 в следующей редакции: «1-1. Нарушение организатором законодательства Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций - влечет штраф в размере тридцати месячных расчетных показателей.».

Указанное позволит исключить разночтения в тексте нормы, привести её в соответствие с правилами юридической техникой и будет способствовать точной квалификации состава административного правонарушения органами (должностными лицами), уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, а также позволит разграничить ответственность организатора как специального субъекта от ответственности иных лиц, участвующих в таком нарушении, за повторные действия.

Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее – КоАП) был принят 5 июля 2014 года, однако уже на сегодняшний день в нем присутствуют изменения и дополнения, вызванные принятием сопутствующих законов, регулирующих вопросы различных сфер деятельности.

Так, к примеру, были приняты следующие Законы «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам предпринимательства» от 29 октября 2015 года, «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного аудита и финансового контроля» от 12 ноября 2015 года, «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам кардинального улучшения условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан» от 29 декабря 2014 года, «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам минимальных социальных стандартов и их гарантий» от 19 мая 2015 года и т.д.

Одним из краеугольных аспектов Кодекса являются вопросы подведомственности, так как характеризуются ведомственной направленностью и компетенцией, установленной законодательством Республики Казахстан. Так, случаи неопределенности или отсутствия закрепления за каким-либо уполномоченным органом рассмотрения дел об административных правонарушениях или составления протокола по делам об административных правонарушениях может привести к пробелам в правоприменительной практике, а еще хуже – к коррупционным факторам. Имеют место нарушения правил юридической техники при составлении диспозиционной части нормы, что в свою очередь, может также привести к неоднозначному толкованию и применению правовой нормы.

Необходимо отметить также, что при разработке проект КоАП проходил стадии согласования со всеми государственными органами. И недоработки вопросов подведомственности, существующие в действующем КоАП, в большей степени принадлежат тем государственным органам, в компетенцию которых входят данные сферы жизнедеятельности.

Следующий пример. Статья 294 «Нарушение ограничений по продаже и использованию продукции в области энергосбережения и повышения энергоэффективности» была изменена с момента принятия КоАП дважды Законами «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам энергосбережения и повышения энергоэффективности» от 14 января 2015 года и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам предпринимательства» от 29 октября 2015 года. Однако ни тот, ни другой закон не регламентировал вопросы подведомственности.

Статья 294 КоАП состоит из четырех частей, из которых первые две рассматривает суд (ст. 684 КоАП), а вторую и четвертую – орган, осуществляющий государственный контроль в области энергосбережения и повышения энергоэффективности (ст. 689 КоАП). Если государственный орган рассматривает данное дело об административном правонарушении, то он же и составляет протокол об административном правонарушении. При этом Кодексом не отрегулирован вопрос составления протоколов об административных правонарушениях по частям первой и второй данной статьи. На практике это может вызвать, во-первых, невозможность привлечения по частям первой и второй статьи 294, во-вторых, умышленное совершение таких противоправных деяний, в-третьих, показатель «нулевой» статистики, что, в свою очередь, может привести к исключению данной статьи из Кодекса.

Полагаем, что протоколы по частям первой и второй статьи 294 КоАП должен составлять орган, осуществляющий государственный контроль в области энергосбережения и повышения энергоэффективности. Таким органом на сегодняшний день является Комитет индустриального развития и промышленной безопасности Министерства по инвестициям и развитию Республики Казахстан. Положение о государственном учреждении «Комитета индустриального развития и промышленной безопасности Министерства по инвестициям и развитию Республики Казахстан» утверждено Приказом Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 23 октября 2014 года № 97. Пункт 1 данного Положения гласит: «Государственное учреждение «Комитет индустриального развития и промышленной безопасности Министерства по инвестициям и развитию Республики Казахстан» является ведомством Министерства по инвестициям и развитию Республики Казахстан, осуществляющим реализационные, регулятивные, контрольно-надзорные функции, а также участвующим в выполнении стратегических функций Министерства в сфере индустриального развития отраслей промышленности страны, экспортного контроля, в области промышленной безопасности, энергосбережения и повышения энергоэффективности, развития местного содержания.»

К тому же в качестве функций Комитета обозначено: осуществление государственного контроля за соблюдением требований законодательства Республики Казахстан об энергосбережении и повышении энергоэффективности; разработка формы предписания об устранении нарушения требований законодательства Республики Казахстан об энергосбережении и повышении энергоэффективности (подп. 83), подп. 89) п. 13 Положения).

Следующий пример – статья 296 «Несоблюдение порядка проведения энергоаудита, порядка деятельности учебных центров, установленных законодательством Республики Казахстан об энергосбережении и повышении энергоэффективности» была также изменена с момента принятия КоАП Законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам энергосбережения и повышения энергоэффективности» от 14 января 2015 года. Как и в предыдущем примере поправки касались лишь содержательной стороны, а именно заголовка и абзаца первого части первой настоящей статьи.

Статья 296 состоит из двух частей. Часть первую статьи 296 КоАП рассматривает орган, осуществляющий государственный контроль в области энергосбережения и повышения энергоэффективности (ст. 689 КоАП), часть вторую – судьи специализированных районных и приравненных к ним административных судов рассматривают дела об административных правонарушениях (ст. 684 коАП). Однако отсутствует указание на должностное лицо, имеющее право составляет протоколы об административных правонарушениях по части второй настоящей статьи. Полагаем, что протоколы по части второй статьи 296 КоАП должен составлять орган, осуществляющий государственный контроль в области энергосбережения и повышения энергоэффективности.

Согласно Плану законопроектных работа Правительства Республики Казахстан на 2016 год, утвержденному Постановлением Правительства Республики Казахстан 31 декабря 2015 года № 1153, предусмотрен проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях».

В связи с вышеизложенным, целесообразно изложить подп. 32) пункта 1 статьи 804 КоАП в следующей редакции:

«32) уполномоченного органа в области промышленной безопасности (статьи 294 (части первая и вторая), 296 (часть вторая), 305 (по нарушениям в охранных зонах объектов систем газоснабжения), 306 (части третья, четвертая и пятая), 307, 308, 312(часть вторая), 314, 416 (по нарушениям требований безопасности к машинам и оборудованию, химической продукции в части пожаро- и взрывоопасности), 462);».