Реформирование отечественного института разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

 

Разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти является краеугольным вопросом существования и эффективного функционирования любой федерации. Эта проблема особенно актуальна для современной России, развивающей данный институт два последних десятилетия.

В силу особенностей политического и экономического развития постсоветской России в условиях кризисных явлений политического, экономического и социального характера основные позиции федеральных властей и властей субъектов Российской Федерации оказались различными по целому ряду ценностей, закрепленных в Конституции России. В настоящее время в результате правовых и политических преобразований в сфере федеративных отношений между центром и регионами достигнуты определённые успехи, однако идеальной схемы взаимоотношений пока не достигнуто. Работа в этом направлении продолжается, в том числе на самом высоком уровне.

Так, в ходе состоявшейся 24 июня 2011 года встречи Президента России Д.А. Медведева с главами отдельных регионов страны, в том числе Башкортостана, обсуждались инициативы по децентрализации части полномочий, закреплённых за федеральными органами власти, и передачи их на региональный уровень. Президент страны, рассуждая о нынешнем соотношении полномочий между федеральным центром и регионами, отметил, что «самое главное – пробовать и стремиться к тому, чтобы достичь баланса сил, баланса полномочий, позволяющего в лучшей степени помогать решению социально-экономических проблем»[1].

Президент Башкортостана Р.З. Хамитов, выступивший от имени присутствовавших на совещании руководителей регионов, в частности, отметил, что в последние годы усилилась централизация, одновременно возросла ответственность субъектов Российской Федерации. Главой региона в целях децентрализации федеральных полномочий предложено «развивать положение статьи 72 Конституции Российской Федерации о предметах совместного ведения, нужно подкреплять эту статью соответствующим законодательством Российской Федерации, надо определяться с законами о статусе субъекта Российской Федерации, надо определяться с полномочиями субъекта Федерации»[2].

Важно подчеркнуть, что для реализации последней сентенции в настоящее имеются политико-правовые, социально-экономические предпосылки. Также о необходимости развития именно этого направления при разграничении полномочий заявляется и в научных кругах. Проблематика отсутствия чёткой правовой регламентации исключительных полномочий регионов затронута в работах, в частности, Д.Н. Миронова, М.Ф. Маликова[3]; нами высказывались, например, предложения о способах юридического закрепления собственных предметов ведения и полномочий субъектов федерации[4].

Следует отметить, что состоявшееся обсуждение на уровне главы государства обозначенной тематики, по нашему мнению, являет собой начало новейшего этапа развития федеративных отношений в России, отличительной особенностью которого будет снижение усилившейся в последние годы централизации полномочий, передача некоторых из них регионам. Над окончательной моделью института разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов будут работать создаваемые в соответствии с распоряжением Президента России рабочие группы[5].

Помимо предложенной в развитие положений ст. 73 федеральной Конституции правовой регламентации перечня региональных полномочий, в частности, в конституциях (уставах) субъектов Федерации, необходим также пересмотр закреплённых ст.ст. 71 и 72 Конституции России исключительных полномочий Российской Федерации и полномочий, находящихся в совместном с её субъектами ведении.

Основания для этого, по нашему мнению, имеются, поскольку закреплённые названными конституционными нормами перечни предметов «верстались» одновременно с подготовкой самой конституции, то есть в 90-х годах прошлого столетия; с момента её принятия не корректировались и не могут отвечать потребностям современного российского общества.

По этой причине считаем целесообразным рассмотреть имеющиеся предметы ведения и полномочия сквозь призму их соответствия сегодняшнему состоянию общественных отношений с целью выявления «недостающих» или «отсутствующих» предметов ведения и полномочий. В данном случае речь идёт об исключительных предметах ведения Российской Федерации и совместных с её субъектами полномочиях, не нашедших отражение в приведённых нормах действующей федеральной конституции, но являющихся актуальными и, как нам кажется, требующими конституционно-правового закрепления.

Как известно, ст. 71 Конституции России охватываются сферы и отрасли хозяйства страны, опре­деленные направления деятельности, являющиеся предметами государственного регулирования на федеральном уровне. К числу таковых, как нам представляется, можно отнести, в частности, вопросы миграции, права Интернета, трансплантации органов человека, биогенетики, экстракорпорального (искусственного) оплодотворения, установления общероссийских праздников и памятных дат.

По нашему мнению, сложившаяся практика федеративных отношений также выявила недостаточность конституционного перечня предметов совместного ведения (ст. 72 федеральной Конституции), из которого «выпали», например, региональная государ­ственная служба, межбюджетные связи, так называемый «северный завоз», функционирование и развитие региональных топливно-энергетических сис­тем, дорожное хозяйство и безопасность дорожного движения, агропромышленный комплекс, производство и оборот спиртосодержащей продукции и др.

Конституционно-правовое закрепление перечисленных нами отдельных предметов ведения, не упомянутых в качестве таковых в конституции, но, бесспорно играющих значительную роль в современном российском обществе, по нашему мнению, должно быть реализовано в ближайшем будущем.

Помимо восполнения конституционных актов недостающими полномочиями важным на современном этапе развития федеративных отношений считаем их перераспределение между уровнями государственной власти.

Например, в целях снижения уровня централизации, устранения излишних контрольных полномочий, предлагается значительную часть полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемую регионами в соответствии с ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнести к исключительным полномочиям субъектов Федерации путём внесения изменений в ч. 2 указанной статьи приведённого Федерального закона. К их числу можно отнести вопросы содействия занятости населения, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны указанных объектов регионального значения.

Отдельно следует рассмотреть реализацию органами государственной власти различных уровней (федерального и регионального) контрольных полномочий, которые зачастую осуществляются и теми и другими, что фактически порождает дублирование функций друг друга.

Переплетение полномочий имеется в сфере экологического контроля, осуществляемого как территориальными органами Росприроднадзора, так и региональными ведомствами (в Башкортостане - Министерством экологии и природопользования республики). Аналогично, государственный строительный надзор также осуществляется на двух уровнях – Приуральским управлением Ростехнадзора (по крупным, уникальным и особо сложным объектам), а также Инспекцией Госстройнадзора РБ (по остальным объектам). На практике возникают вопросы об отнесении конкретных строящихся зданий к федеральному либо региональному уровню надзора. Подобная ситуация складывается с контролем в сфере здравоохранения (территориальное управление Росздравнадзора и Минздрав РБ). 

Учитывая тенденцию децентрализации, полагаем, что возложение ответственности за соблюдение на территории субъекта законодательства на региональные органы контроля, с соответствующим увеличением финансирования, позволит устранить имеющиеся коллизии, сократить расходы на содержание чрезмерного аппарата чиновников.

Изучение обозначенной проблематики показало, что отечественный институт разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти требует предметной и в тоже время комплексной научной проработки и, как следствие, выработки конкретных предложений по корректировке исторически сложившихся названных правоотношений, в том числе путём изменения законодательной базы.

Библиографический список

1.           Глигич-Золотарёва М.В. Правовые основы федерализма. – М., 2006.

2.           Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. № 12.

3.           Нарутто С.В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти Российской Федерации. Монография. – Владивосток, 2001.

4.           Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Институт экономики РАН; Центр экономики федеративных отношений; отв. ред. С.Д. Валентей. – СПб., 2008.

5.           Тухватуллин Т.А. Проблемы правового регулирования исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2010. № 12; Договорные отношения России и Башкортостана: очерк историко-правового исследования // Вестник ВЭГУ. 2010. № 6.

 

Сведения об авторе: Тухватуллин Тимур Анварович, старший прокурор управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Башкортостан (г. Уфа); соискатель ГОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (г. Москва).

Электронная почта: timurthn@mail.ru.

                                                                                                


[1] См.: Стенограмма заседания // www.kremlin.ru.

[2] Там же.

[3] См.: М.Ф. Маликов К вопросу об оптимальной модели согласования федерального и регионального законодательства // Там же. – С. 163.

[4] См.: Тухватуллин Т.А. Проблемы правового регулирования исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2010. № 12. – С. 2113-2116; Договорные отношения России и Башкортостана: очерк историко-правового исследования // Вестник ВЭГУ. 2010. № 6. – С. 98.

[5] См.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 27.06.2011 «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между органами власти» // www.kremlin.ru.