К вопросу об организационно-правовых основах государственного контроля за органами местного самоуправления в некоторых зарубежных странах (на примере США и Великобритании)

 

Полюбин Д.В.,

аспирант Ставропольского государственного университета

 

Исследование опыта зарубежных стран в области правового регулирования тех или иных общественных отношений и сделанные на его основе выводы могут быть продуктивно применены в отношении аналогичных сфер человеческой деятельности, возникающих на территории Российской Федерации. С полной ответственностью можно сказать, что правильное и взвешенное применение накопленного опыта и прогрессивных правовых идей, импортируемых из-за рубежа в Россию, благотворным образом может сказываться на функционировании отечественных правовых институтов, в частности, в сфере деятельности средств массовой информации в рамках избирательного процесса.

Французский правовед Марк Ансель доказывал, что изучение зарубежного права «открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права».[1]

Местное самоуправление представляет собой чрезвычайно интересный вариант организации социального управления на относительно небольшой территории. История его развития в мире, в частности, в европейских странах, насчитывает уже не одну сотню лет. Л.Т. Чихладзе отмечает, что «Практически начиная с конца XVIII – первой трети XIX века в Великобритании и ряде европейских стран с англосаксонской традицией права была сформирована система децентрализованного управления местными делами с преобладанием выборных органов власти, что отличало ее от модели местного самоуправления, сложившегося во Франции, Испании, Италии и Португалии, где были заложены основы административной опеки над институтами местного самоуправления».[2]

Государственный контроль за органами местного самоуправления является необходимым условием эффективности деятельности органов местного самоуправления, соблюдения ими законности. Контроль со стороны государства за местным самоуправлением вовсе не противоречит принципу его самостоятельности.

Право введения контроля за деятельностью органов местного самоуправления установлено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления согласно которой:

«1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

3. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать». [3]

В соответствии с нормой ст.8 Европейской хартии в конституциях, конституционных актах и обычных законах европейских государств содержатся положения о государственном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Причем, как показал проведенный анализ, далеко не во всех европейских конституциях имеются нормы о государственном контроле за местным самоуправлением. В текстах конституций закрепляются в обязательном порядке гарантии местного самоуправления, а положения о государственном контроле можно найти в национальных актах меньшей юридической силы – законах.

Как отмечается в научно литературе, «Англосаксонская модель местного самоуправления характеризуется следующими особенностями. Главным органом муниципальной единицы, признается Совет муниципального образования – коллегиальный представительный орган, который избирается населением, и имеющий право принятия окончательных решений. Руководитель совета (например, мэр города) может избираться или населением, или советом. Полномочия муниципального совета считаются специальными и строго определены в законе. Муниципальным органам разрешается делать лишь то, что прямо закреплено в законе. Не существует никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных административно-территориальных единицах, каждый из них призван решать строго определенные для него местные вопросы. (…) Решения органов местного самоуправления невозможно отменить в административном порядке. Действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц. Суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным».[4]

«Согласно законодательству, местное самоуправление обладает самостоятельностью внутренней структуры и поэтому существуют различия во внутренней организации органов местного самоуправления, являющиеся результатом местных обычаев и традиций. В настоящее время большинство муниципальных образований Великобритании отходит от традиционных структур внутренней организации местного самоуправления».[5] Тоже можно сказать и об обеспечении государственного контроля за органами местного самоуправления.

Если англосаксонский тип, по мнению Е.Г. Аминицы и А.Т. Тертышного, характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, центру, то континентальный тип самоуправления отличается, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории и где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель — подчинение себе деятельности местных сообществ [6].

Назначенных на места чиновников для контроля за местными органами самоуправления в Великобритании, как и в США, нет, но контроль центра, естественно, существует. Во-первых, наряду с законами министры (особенно министр по делам местного самоуправления) издают обязательные инструкции для подконтрольных местных служб (например, министр внутренних дел по вопросам муниципальной полиции). Во-вторых, существует институт адоптивных законов: по существу, это не законы парламента (хотя бывают и такие), а типовые инструкции министерств (особенно по делам местного самоуправления), которые могут быть приняты местными советами в качестве образцов для собственных регламентов. В-третьих, контроль осуществляется в форме министерского инспектирования (проверки работы), правом на которое на­делены некоторые министерства, соприкасающиеся с местным самоуп­равлением (образование, дороги, полиция и т.д.). Если результаты работы при инспектировании признаются неудовлетворительными, соответ­ствующие полномочия местных советов могут быть переданы чиновни­кам, назначенным министром, или другим органам местного самоуправ­ления, что бывает очень редко. В-четвертых, министры могут организовывать специальные расследования, если в подконтрольных им службах местных советов обнаружатся «нечестные действия». В-пятых, контроль обеспечивается тем, что многие чиновники муниципального управления (например, по руководству местной полицией) должны утверждаться не только местными советами, но и департаментами соответствующих ми­нистерств.[7]

При этом, решения органов местного самоуправления невозможно отменить в административном порядке. Действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц. Суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным.[8]

Также в отношении местного самоуправления в Великобритании существует финансовый контроль: проверяется правильное исполь­зование дотаций, выделяемых центром. В каждом графстве, округе действует аудитор. Его кандидатура выдвигается советом и ут­верждается министром по охране окружающей среды. Аудиторы могут вести проверку использования средств, выделяемых на общественные нужды, делают свои сообщения министру, а при обнаружении злоупотреблений обращаются в суд. Как отмечалось выше, судебный контроль возможен и по другим вопросам. Министерства вправе обращаться в суде исками против незаконных, по их мнению, действий органов местного самоуправления.[9]

В Соединенных Штатах Америки местное самоуправление играет важную роль в политической системе государства и управлении на местах.

Североамериканской (диверсифицированной) модели местного самоуправления присуще признание субъектом местного самоуправления населения, особым образом организованного, а также многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Это означает, что в разных штатах США могут применяться разные варианты организации и осуществления местного самоуправления.[10]

В Соединенных Штатах система органов местного самоуправления строится на основе административно-территориального деления. Конституция США (поправка X) относит к компетенции штатов вопросы административно-территориального деления и учреждения местного самоуправления. Конституции 50 штатов установили весьма разнообразное административно-территориальное деление и различные системы местного самоуправления.[11]

В целом, «местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти».[12]

Так как в основном правовое положение местного самоуправления устанавливается конституциями и законами штатов, а не федеральным законодательством, соответственно, воздействие на органы местного самоуправление со стороны государства осуществляется органами государственной власти штатов.

Используются различные методы воздействия, что обусловлено разнообразием проявления диверсифицированной модели местного самоуправления. Можно выделять такие способы воздействия (управления) как материальное (финансовое), проявляющееся в вовлечении органов местного самоуправления в решение государственных задач путем выделения субсидий, а также административное управление со стороны исполнительной власти штатов.

Я.Ю. Старцев отмечает, что «Американские авторы акцентируют внимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти как явлении, определяющем в настоящее время развитие отношений штатов с их местными территориальными структурами. Они подчеркивают распространенность этого вида контроля, указывая на его гибкость и квалифицированность. Административные нормы легче изменить. При этом административный контроль отличает компетентность, - отмечает Л.Браун. - Например, департамент здравоохранения штата лучше разбирается в вопросах здравоохранения, чем легислатура штата».[13]

Далее он пишет: «Первоначально административный контроль со стороны штата осуществлялся через отраслевую и функциональную связь муниципалитетов с департаментами, управлениями и агентствами штатов. В настоящее время эта форма контроля получила дальнейшее развитие в значительной степени благодаря росту делегированного законодательства. Легислатуры штатов наделяют их исполнительные органы полномочиями на издание соответствующих нормативных актов. Так, Законы об охране окружающей среды и об исправительных учреждениях, принятые в штате Нью-Йорк, предоставляют соответствующим департаментам штата право устанавливать, изменять, отменять стандарты, правила и указания по всем вопросам, которые входят или будут входить в их компетенцию. Механизм осуществления административного регулирования деятельности органов местного управления состоит в том, что любой из департаментов штата в пределах своей компетенции контролирует муниципалитеты, используя для этого целую систему методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений муниципалитетов, замена местных чиновников). Значительную роль в процессе подчинения муниципалитетов исполнительной власти штатов сыграли субсидии, предоставляемые местным органам штатами».[14]

Великобритания и США представляю собой пример реализации так называемой англосаксонской модели местного самоуправления, использующей свои особые способы контроля за деятельностью органов местного самоуправления. В рассмотренных странах органы местного самоуправления пользуются достаточно большой автономией, обладают широкими правами, но обязаны действовать в рамках единой государственной политики и под надзором органов государственной власти.

Таким образом, государственный контроль за органами местного самоуправления в США, Великобритании и других странах англосаксонской модели местного самоуправления, представляет собой, по сути, надзор, предусматривающий вмешательство в оперативную деятельность органов местного самоуправления только в экстренных случаях.

 

 

 

 


[1] Ансель М. Методологические проблемы сравнительного права. В сб.: Очерки сравнительного права. - М.: Прогресс, 1981. - С. 38

[2] Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). – М.: Академический Проспект; Фонд «Мир». - С.3

[3] Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985г., ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998. №55-ФЗ // Собрание законодательства РФ - 07.09.1998. - №36 - ст.4466

[4] Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А.С. Прудникова, М.С. Трофимова - 2-е изд., перераб. и доп. – М., ЮНИТИ, 2010. – С.309-310

[5] Ежевский Д.О. Городское самоуправление: опыт Лондона // Административное и муниципальное право, 2008, N 10

[6] См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. - М., 2000.

[7] Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М., 1997. С.368

[8] Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А.С. Прудникова, М.С. Трофимова - 2-е изд., перераб. и доп. – М., ЮНИТИ, 2010

[9] См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М., 1997. С.369

[10] Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А.С. Прудникова, М.С. Трофимова - 2-е изд., перераб. и доп. – М., ЮНИТИ, 2010

[11] Иностранное конституционное право / Под редакцией проф. В.В. Маклакова. – М.: Юристъ, 1996.С.36

[12]

[13] Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М., Логос, 2005.

[14] Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М., Логос, 2005.