Государственное управление/ Современные технологии управления
Гендашева А.Б.
Российская академия народного
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации –
Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина
Повышение качества государственных услуг в социальной сфере: опыт Казахстана
Введение
Кардинально изменившееся социально-экономическое
пространство, трансформация социальных отношений и ценностей потребовали в начале 90-х от
Казахстана коренной перестройки системы социальной защиты; либеральная
социальная политика стран Запад при этом была принята за эталонный образец.
Однако в
2012 г. Президент
Республики Казахстан Н.А. Назарбаев в своей программе «Двадцать шагов к Обществу
Всеобщего Труда» обосновал необходимость выбора Казахстаном собственной стратегии социальной модернизации. По его словам, «казахстанскому
обществу предстоит избавиться от ложных социальных ориентиров - утопические идеи как
либеральной, так и социалистической направленности остаются в прошлом веке» [1].
«Утопические
идеи социалистической
направленности» для Казахстана остались в прошлом ещё в начале 90-х. Несмотря на лишения
Великой Отечественной войны, на «гонку вооружений» 50-60-х и «экономический
застой» 70-х, в Казахстане на протяжении полувека не было ни «голодной
бедности», ни остро нуждающегося населения [13]. Феномен материального неблагополучия и массовой застойной бедности работающих людей
стремительно сформировался всего за несколько лет в начале 90-е - вместе с
новой системой ценностей и новой моделью потребительского поведения.
Уже к 1993 г.
треть населения Казахстана оказалась за чертой бедности. Страна оказалась в
условиях масштабного экономического кризиса с инфляцией на уровне 3000%, роста
безработицы, отсутствия поступлений в бюджет, задержек с выплатой зарплат,
пенсий и социальных пособий [14]. И чем беднее был человек, тем сильнее
подорожала его «потребительская корзина», набор необходимых для жизни товаров и
услуг.
К середине
90-х в Казахстане сформировались новая структура населения: «высокообеспеченные»
составляли 6% (в 80-х их было 0,7%); «средне обеспеченные» -11% (в 80-х таких
было 67%); «обеспеченные ниже среднего уровня» - 83%, причём около 60% имели среднедушевые доходы
ниже прожиточного минимума [13]. Схожие экономико-социальные транформации в
этот период происходили и в России [15].
В 1997-1999
гг. Правительство Казахстана официально признало главной угрозой
социально-политической стабильности республики массовую застойную бедность -
борьба ней была названа одним из главных приоритетов внутренней политики.
Благодаря реализации ряда программ по борьбе с бедностью и безработицей,
официально признанной государством бедности,
в Казахстане сегодня практически нет (менее 2% населения). Однако
подавляющее большинство населения (79,7%) имеет сравнительно низкие
доходы; 42,2% имеют доходы не намного
выше прожиточного минимума. И если Правительство Казахстана увеличит совсем не
намного прожиточный минимум, то доля бедного населения (которое может
претендовать на государственные трансферты и бесплатные социальные услуги)
сразу же увеличится весьма существенно. По данным ПРООН уровень бедности в 2013 г. при пороговом значении 4,30 долл. США в день по
паритету покупательной способности в республике составил 30% [16].
«Утопические идеи либеральной направленности» необходимо было оставить в прошлом, потому что методы
воздействия на бедность, демонстрируют в последнее десятилетие свою
неэффективность. Специалисты из ведущих исследовательских центров США, Франции
и Великобритании отмечают, что растущее
социальное неравенство, разрыв в доходах и разорение среднего класса
приобретают все большее значение в политической и экономической жизни развитых
стран Запада. Социальная политика в развитых странах Запада оказалась несостоятельной,
корпорации
трансформируются в социально-политические институты. Которые «организуют и
воспроизводят социальную иерархию внутри общества, защищая интересы и
преференции управляющих и крупных акционеров» [17], принимая на себя функции обеспечения
социальной стабильности, которые более неспособны выполнять правительства.
После
финансового кризиса 2007-2009 гг. совокупный ВВП стран G7 стал меньше
этого показателя «альтернативной семёрки» развивающихся
стран (Китай,
Индия, Россия, Бразилия, Индонезия, Мексика и Южная Корея) - в 2014 г. доля G7 в мировом ВВП
была равна 31,95%, а доля «альтернативной семёрки» - 35,83%; разрыв увеличивается. По
мнению специалистов «изменить этот тренд у стран G7 уже не получится, их экономики
будут сжиматься до тех пор, пока они не будут соответствовать ресурсной базе и
численности населения» (а доля стран G7 в мировой
численности населения составляет всего 11,5%) [18].
По прогнозу «Оксфам»
(международного объединения из 17 организаций, деятельность которых направлена на решение
проблем бедности во всем мире) почти каждый третий житель Европы к 2025 г. будет жить в бедности [19]. Социологические опросы показывают, что большинство населения
США считают
ситуацию в экономике «несправедливой по отношению к обычным людям» [20]. В США 36 млн. американцев «не
хватает денег на еду или нет доступа к каналам продовольственной помощи»; 12
млн. отнесены органами национальной статистики к категории «лиц с очень низким
уровнем продовольственной безопасности» [21].
До недавнего
времени Казахстанская система социального обслуживания населения декларировала приверженность либеральной
концепции «сбалансированного подхода к распределению социальных и
экономических полномочий между рынками, государством, семьями и индивидами»
[22].
Однако либеральная
социальная политика, которая предполагает а) некоторые минимальные социальные
гарантии для всего населения и б) не сокращение государственных социальных расходов,
а смещение их в сторону бедных и уязвимых категорий населения, так
и не стала в Казахстане эффективным институтом сокращения бедности. Закреплённые
в законодательстве нормы предоставления помощи лишь людям, находящимся на грани
физического выживания, стали причиной слабого влияния адресной помощи на
процессы социальной модернизации [23].
А, самое главное, экономический рост перестал оказывать
позитивное влияние на неравенство, уровень и особенно на структуру бедности -
при высоких социальных расходах и общей положительной динамике экономического
прогресса в Казахстане наметилась
тенденция ухудшения социального самочувствия и роста социальной напряжённости [24,c.9].
В принятой в
2014 г. «Концепции социального развития Республики Казахстан до 2030 г.» приоритеты
социальной политики переносятся на развитие активных формы занятости,
стимулирование продуктивного поведения граждан, искоренение иждивенчества [8]. Планируется
использование обусловленных денежных трансфертов [25] и переход к
интегрированной модели специальных социальных услуг [26].
Модернизация социальной сферы Казахстана основывается на отказе от
государственно-патерналистских основ предоставления государственных трансфертов
и социальных услуг; на частичном внедрении рыночных отношений в сферу оказания
социальных услуг; на поощрения негосударственного сектора предоставления
социальных услуг [8].
Как отмечают
специалисты, «исследование социального обслуживания населения показывает, что
некоммерческие организации являются значимыми, а, в некоторых случаях, и единственно допустимыми хозяйствующими
субъектами на рынке
социальных услуг - во всём мире они демонстрируют устойчивый рост и высокую
эффективность на рынке социальных услуг» [27].
В Казахстане развитие НПО (так в официальных казахстанских документах
называют некоммерческие
организации
«третьего сектора») как поставщика социальных
услуг началось с принятием в 2005 году Закона РК «О государственном социальном заказе» [4]. За прошедшие десять лет ассортимент
социальных услуг, оказываемых НПО по
заказу государственных органов, постоянно расширялся; объёмы финансирования увеличились
более чем в 10
раз. Роль
казахстанских НПО в системе социального обслуживания населения стремительно росла.
На этом фоне
всё более заметным становилось различие между качеством социальных услуг,
оказываемых а) непосредственно государственными органами и б) НПО в рамках государственного социального
заказа. В государственных органах (и крупных казахстанских бизнес –
структурах), как
правило, разработаны и внедряются системы менеджмента качества. Напротив,
системного подхода к управлению качеством услуг нет в казахстанских НПО (как, впрочем, и в большинстве
предприятий МСБ).
В отличие от
государственных органов, у НПО нет ни
реестра, ни регламентов, ни стандартов качества социальных услуг. Контроль
качества осуществляют государственные органы, выступающие заказчиками в рамках
государственного социального заказа – как правило, по «упрощённой схеме», когда
критериев оценки
всего два: освоение
средств и наличие отчета [28].
В последние
годы стремительное увеличение объёмов государственного социального заказа
привело к тому, что перед Казахстаном встала реальная проблема - противоречие между системным подходом к управлению качеством
социальных услуг государственных органов и неконтролируемо низким качеством социальных услуг
НПО, финансируемых из бюджета в
рамках выполнения государственного социального заказа.
Актуальность
постановки проблемы исследования
обусловлена:
- устойчивой тенденцией роста ассортимента и объёмов услуг казахстанских
НПО, финансируемых государством; возрастанием роли НПО в национальной экономике
РК;
- значительными различиями между управлением качеством услуг в
казахстанских НПО и в системе государственных органов РК, системным отставанием
используемых в Казахстане подходов к управлению качеством услуг НПО;
- несовершенством научных подходов к специфике управления качеством услуг
НПО в публикациях, посвящённых этой проблематике; слабым вниманием мирового
научного сообщества к исследованию специфики НПО как поставщика услуг.
Опыт
Казахстана в этой области - в особенности последние законодательные новации -
вполне могут
быть использованы в контексте постановки новых актуальных задач внутренней политики РФ, связанных
с необходимостью совершенствования правового и институционального обеспечения
деятельности организаций «третьего сектора» по предоставлению услуг населению в
социальной сфере.
Основные научные
подходы и проблематика развития государственных услуг населению в социальной сфере были рассмотрены
в российских исследованиях по правоведению [29], социологии [30-32]; и экономике [33-36].
Социальное
облуживание населения включает а) государственные денежные трансферты, б)
социальные услуги. Которые являются функциями
государственных органов, одним
из видов публичных услуг [29].
Помимо разделения социальных услуг на
общие и специальные, специалисты также выделяют:
- изначально бесплатные для всего населения
(например, общее образование, скорая медицинская помощь);
- бесплатные для отдельных категорий
населения (к примеру, высшее образование на конкурсной основе, получаемое
впервые);
- частично оплачиваемые (например, проезд на
железнодорожном транспорте, лекарственное обеспечение для льготных категорий) [29].
Социальные услуги имеют целый ряд специфических
особенностей:
- потребность в них
у потребителей в большинстве случаев возникает в результате специально созданных государством правовых
условий;
- размер оплаты услуг слабо
зависит от их качества; от его повышения поставщики, как
правило, не
имеют прямой выгоды;
- у потребителей
фактически нет
права выбора поставщика услуг [34].
Государственный (муниципальный) заказ
призван устранить дефект, связанный с тем, что потребителю ряда услуг
(образование, здравоохранение, социальное обслуживание) весьма непросто
сформулировать требования, касающиеся характеристик этих услуг (это происходит
потому, что потребителю трудно сформулировать суждение относительно предмета,
специалистом в котором он не является) [29].
Социальные услуги должны порождать положительные социальные эффекты [32]. От имени государства их могут оказывать организации любых организационно-правовых форм на особых финансовых и иных условиях [36]. Они производятся по инициативе отдельных институтов (органов) государства и местного самоуправления - которые предъявляют определённые требования к характеристикам этих услуг и контролируют качество их исполнения [31]. Контроль за качеством социальных услуг – тот вид деятельности, с которым государство сегодня явно не справляется
Во многих публикациях
общественный контроль трактуется как политический инструмент продвижения
западной демократии в развивающихся странах:
- политический символ, критерий «зрелости» гражданского общества, его способности самостоятельно контролировать
некоторые аспекты взаимоотношений между государством и индивидами с помощью социальных механизмов самоорганизации,
без административного вмешательства [40];
- отраслевая
специализация
общественных организаций: так
называют те НПО-структуры,
которые специализируются на общественном контроле
за действиями властей или крупного бизнеса; в англоязычной литературе такая деятельность обозначается термином «public watch» или «watchdog» [41].
В развитых
странах Запада, когда речь заходит не об «экспорте демократии», а о проблемах
внутренней политики, общественный
контроль трактуется совсем по-другому. Это «одна из разновидностей общественной
деятельности граждан, когда государственные
органы передают (делегируют) некоторую часть своих властных контрольных
полномочий негосударственным субъектам общественного контроля – как
правило, в тех сферах, где само государство не может обеспечить повышения эффективности
управления и сокращения управленческих издержек. В
англоязычных источниках такой общественный контроль обозначается другим термином - «public interest advocacy» [42].
Анализ международного опыта
организации общественного контроля показывает, что практически любое государство,
вне зависимости от его политического устройства (органы народного контроля в своё
время были в СССР [43] и существуют в настоящее время в «тоталитарной» Северной Корее [44]), обязательно передаёт некоторую часть своих властных
контрольных полномочий негосударственным субъектам контроля.
Именно такую трактовку общественного контроля мы используем в данной
работе.
Вопросы
управления качеством услуг НПО до последнего времени, не привлекали сколько-нибудь
заметного внимания ни властей, ни научного сообщества: стандартов качества
оказания услуг для
НПО сегодня нет, «представления доноров и
бенефициаров об эффективности НПО-структур не могут не различаться» [45].
В целом в научной литературе по менеджменту качества наблюдается весьма
слабое внимание к исследованию специфики НПО как поставщика услуг – совершенно
несопоставимое с той значительной ролью, которую стала играть эта отрасль в мировой экономике за последнее
время. Их рассмотрению посвящены весьма немногочисленные англоязычные
исследования, причём, публикации,
по большей части, имеют сугубо прикладной характер «обмена опытом» - см.,
например, [46-49].
Все организации
«третьего сектора» во всех странах подотчётны
и подконтрольны, помимо государства, как верховной власти и как основного заказчика
услуг, тем НПО-структурам,
которым государство делегирует
определённый объём властных контрольных полномочий. Наиболее совершенный и
высокоорганизованный контроль качества услуг НПО-структур практикуется в
транснациональных международных НПО и фондах - крупнейших мировых донорах
региональных НПО-сетей. За последние десятилетия эти структуры разрослись до таких
размеров, что стали использовать модели управления, заимствованные у транснациональных
корпораций [50]. Однако имеющаяся в открытом доступе информация об используемых
ими критериях и методиках весьма отрывочна и фрагментарна, что, по-видимому,
можно объяснить спецификой решаемых ими задач по дестабилизации общественного порядка и фрагментации
общества.
Акцент в деятельности
субъектов общественного контроля в настоящее
время повсеместно переносится с традиционных задач «дополнительного»
контроля за деятельностью государственных органов и бизнес-структур на организацию системы
контроля деятельности НПО-структур, которая во многих странах находится, по
сути, в зачаточном состоянии. Общественный контроль и власть одних НПО-структур
над другими реализуется только в том случае, если государство делегирует свои
властные контрольные полномочия не уполномоченному государственному органу, а
выполняющей его функции НПО-структуре. Определяющую роль в выборе организационной формы
уполномоченного контролирующего органа – НПО-структура или государственный
орган - играет исторически сложившаяся социокультурная и политическая среда,
которые формируют формат и специфику государственного регулирования НПО-структур, модель
взаимодействия власти и «третьего сектора» в конкретном государстве.
Качество
государственных услуг - один из шести ключевых показателей системы оценки эффективности деятельности государственных
органов, внедрение которой началась в Казахстане в 2010 году [3]. Уполномоченным органом, осуществляющим в
Казахстане контроль за качеством государственных услуг, является Агентство по делам
государственной службы и противодействию коррупции. В 2013 г. Агентством были разработаны и утверждены методика оценки, правила контроля, критерии оценки рисков и форма «проверочного листа»
[51].
Тогда же была
проведена стандартизация
и правовая регламентация
тех функций
государственных органов,
которые были отнесены к категории государственных услуг [5]. Их реестр включает 647 наименований [7],
т.е.
примерно 13% из более чем 5000 функций (подробнее
об этом см. сборники статей казахстанских авторов [52;53]). В частности, в
Казахстане действуют следующие три стандарта по оказанию специальных
социальных услуг: в здравоохранении [11]; системе образования [9]; системе социальной
защиты населения [10].
Оценки государственной
деятельности в РК развивается по четырем направлениям, одно из которых -
общественный контроль со стороны НПО и других общественных организаций и
объединений. В 2011-2012 году были проведены мероприятия
по усилению роли НПО, как механизма участия гражданского общества в оценке
эффективности государственного управления [54]. В 2011 году был утвержден «Порядок привлечения неправительственных организаций
(общественных объединений), независимых экспертов при формировании общей оценки
эффективности деятельности государственных органов» [12]. Методика проведения
общественного контроля была успешно апробирована в 2011 году в рамках проекта
«Независимый мониторинг качества государственных услуг как инструмент повышения
прозрачности государственного управления», реализованного в
Восточно-Казахстанской области [55]. Основным ограничением стало отсутствие финансирования на
республиканском уровне [56].
В 2014 г. Агентством РК по делам государственной службы и противодействию
коррупции было открыто финансирование проектов по проведению общественного контроля качества государственных услуг силами НПО. Несмотря на
то, что анализ
результатов общественного мониторинга качества государственных услуг,
проведённый в ходе Международной конференции «Совершенствование системы оказания государственных
услуг» (2013) показал
низкий
уровень готовности НПО к этой работе, отсутствие в Казахстане
достаточного
количества
НПО, имеющих соответствующую базу и специалистов [57].
По данным опросов
руководителей казахстанских НПО (см., например, [58;59]), в последние
годы сложилась ситуация, когда
- основным источником
финансирования является государственный социальный заказ; при этом «наиболее
прозрачными и объективными респонденты считают процедуры предоставления средств
в международных организациях, наименее прозрачные и объективные процедуры
предоставления средств со стороны государства;
- в
некоторых регионах организован мониторинг эффективности проектов НПО в рамках государственного социального заказа, критерии оценки и процедура были разработана самими
НПО;
- услуги большинства НПО
сводятся к проведению одноразовых акций [59];
- по мнению
большинства респондентов, не все НПО работают с надлежащим качеством; в большинстве
случаев услуги НПО неконкретны, сложно
измеримы, иной раз и нецелесообразны, соответственно, их качество оценить
невозможно [58].
До
последнего времени основных источников финансирования НПО в Казахстане было два
– гранты в рамках зарубежного финансирования и
государственный социальный заказ, распределяемый через восемь
национальных и шестнадцать региональных государственных органов. При этом
государство не выделяло денег на развитие, покупку оборудования, обучение
сотрудников и поддержку инициатив НПО – по закону это расценивалось как
получение прибыли и нецелевое расходование бюджетных средств со всеми
вытекающими санкциями.
Поэтому для НПО были столь важны
гранты в рамках зарубежного финансирования. В Казахстане (как, впрочем, и по всему
миру) крупнейшими донорами НПО до недавнего времени были Агентства ООН, Организация по безопасности и
сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Всемирный Банк, Агентство США по международному развитию
(ЮСАИД) и его субконтракторы (Фонд «Евразия», Каунтерпарт Консорциум и др.), Институт Hivos, Фонд Фридриха Эберта; Фонд «Сорос Казахстан», а также посольства США, Германии, Канады, Англии, Нидерландов,
Израиля, Японии и
др. Все эти фонды, организации и учреждения, в той или иной степени, являются
проводниками внешней политики этих государств, инструментами их «soft power» (прежде всего, разумеется,
США). Обеспокоенность «системной двойственностью» целей НПО, финансируемых
иностранными донорами и международными организациями-грантодателями, нашла своё
выражение в нескольких постановлениях Правительства РК.
Получающие их гранты
казахстанские НПО (такие как, например, Алматинский Хельсинский комитет,
Международный фонд защиты свободы слова, Казахстанское международное бюро по
правам человека и соблюдению законности
и др.) характеризуются:
- уходом от ценности «целевая группа» к ценности «государственный социальный
заказ»;
- иждивенческой позицией по отношению к государственным органам, к
своим партнерам и целевым группам;
- неконструктивной агрессивной риторикой по отношению к различным инициативам - как государственных органов, так и других
НПО, озвучиванием критики ради самой критики, без внесения
реальных практических рекомендаций [28].
Чтобы придать
новый импульс развитию НПО, Гражданский альянс Казахстана в 2014 году разработал проект
закона с тремя основными новациями в области государственного
финансирования - гранты для НПО, премии для НПО и оператор по выдаче грантов
для НПО. На этапе его внесения в Мажилис рабочей группой из числа руководителей
НПО были подготовлены предложения по созданию реестра НПО. Эти предложения были
доработаны в Мажилисе: в законопроект были включены нормы о базе данных для
НПО, о порядке включения в нее информации о деятельности НПО и нормы
ответственности НПО за уклонение от предоставления сведений. Ключевая новация -
создание единого оператора по распределению грантов для НПО вызвала весьма
бурное обсуждение.
В декабре
2015 г Президент
Казахстана Н.А.Назарбаев подписал Закон «О внесении
изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам
деятельности неправительственных организаций» [6], направленный на решение двух
весьма актуальных и взаимосвязанных проблем: совершенствования взаимодействия государственных органов с
НПО и повышения эффективности и качества услуг НПО.
Государство
увеличивает расходы на социальный заказ для некоммерческого сектора, в этой
связи возникла необходимость повысить и ответственность за целевое расходование
бюджетных ассигнований. Создание единой базы данных НПО поможет, наконец,
подсчитать число активных и бездействующих НПО. Тематику проектов будут
определять не чиновники разного уровня, а сами НПО. Определённая часть
государственного финансирования будет
предназначаться на развитие НПО – получалось, что государство не волнует, есть
ли у НПО офис, сайт, компьютеры, штат сотрудников. В настоящее время
разрабатывается постановление Правительства РК по реализации нового закона -
там будет конкретно указано, какой процент финансирования НПО смогут направлять на собственные нужды - речь идёт
о 15-20% от суммы государственного гранта.
Казахстанским НПО теперь придется
отчитываться за деньги, полученные по линии государственного социального заказа
и грантов (как государственных, так и негосударственных). Это увеличит
отчетность, но, с другой стороны, существенно повысит прозрачность. Все НПО
должны будут отчитываться о своей деятельности в республиканских официальных
периодических СМИ; предусмотрена административная
ответственность НПО в виде штрафа либо временного отстранения от деятельности в
случае непредставления точной информации для базы данных. Ставка делается на
добросовестность и законопослушность представителей НПО - меры ответственности,
предусмотренные в законопроекте, очень мягкие.
Никто не знает точно,
сколько НПО в Казахстане, чем они занимаются, сколько создают рабочих мест,
каковы профессиональные навыки специалистов. В различных источниках их оценочная
численность колеблется от 5 до
более 50
тысяч [58].
Состав НПО постоянно
и весьма интенсивно обновляется. Одни организации прекращают свое существование
(причем чаще фактически, чем
юридически), другие
подают заявки на регистрацию; информация о
зарегистрированных НПО в официальных органах
быстро устаревает. Эксперты отмечали наличие довольно большого количества НПО,
не имеющих постоянного штата сотрудников представленных одним активистом, который
может зарегистрировать сразу несколько организаций: значительная
часть НПО существует только на бумаге, не ведёт никакой
деятельности [28].
К
настоящему времени казахстанские НПО разделились на весьма специфические
группы, сильно отличающиеся друг от друга по менталитету руководителей и
способу действий:
- «спящие
НПО» - фактически не осуществляющие никакой деятельности, существующие только
«на бумаге»;
- «опытные НПО»,
существующие несколько лет и постоянно осуществляющие профильную деятельность
- «неопытные НПО».
«Опытные» и
«неопытные» - терминология исследования «Индекс устойчивости казахстанских НПО» Агентства США по международному
развитию в партнёрстве с Ассоциацией Развития Гражданского Общества «АРГО» [60] отмечают разрыв между примерно 2 тыс. «опытных НПО» и более чем 50 тыс. «неопытных НПО» остается заметным. «Неопытные НПО»
как правило, создаются одним человеком для выполнения одного единственного государственного социального заказа
и переходят в категорию «спящих» после окончания его финансирования [60].
Удельный вес профессиональных НПО,
специализирующихся на вопросах предоставлении высокого качества социальных
услуг, пока еще слишком мал для поддержания здоровой конкурентной среды в секторе; фактически ограниченная свобода выбора и
действий в рамках государственного социального заказа привела к тому, что
многие НПО перестали искать новые формы и методы работы, внедрять инновационные
технологии; объективный перенос подходов к организации
работы, к оценке результатов из государственного сектора в сектор НПО не самым
лучшим образом сказался на качественном составе сектора; зачастую опытные,
устойчивые НПО осознанно отказываются от участия в конкурсах на государственный
социальный заказ, и постепенно сворачивают свою деятельность, специалисты
уходят в бизнес и международные организации, где они довольно востребованы [28].
Доминирующий в настоящее
время формат - «неопытные НПО». Зачастую для их руководителей «деятельность НПО –
это просто бизнес, который функционирует по особым правилам»; идеалы
гражданского общества и верховного общественного контроля
обществом–«демагогическая бессмыслица, словесная щелуха». По мнению
авторов исследования «Индекс устойчивости казахстанских НПО», «неопытные» имеют весьма слабый
организационный потенциал, хотя в целом соответствуют требованиям законодательства
касающегося внутренней политики, трудовых контрактов и оплачиваемых
сотрудников. Как правило, один человек является и директором, и единственным
сотрудником в таких организациях. Увеличение объёмов государственного социального
заказа не
улучшило качество услуг таких НПО [60].
1. На сегодняшний
день в Республике Казахстан уже
действуют отдельные институты общественного
контроля: Общественная палата при Мажилисе Парламента Республики Казахстан,
консультативно-совещательные органы, общественные советы при государственных
органах и учреждениях. Некоторое
участие в общественном контроле принимают
общественные организации и объединения, однако
в целом деятельность институтов общественного контроля пока не стала заметным фактором, влияющим на деятельность системы органов
власти и управления; деятельность отдельных субъектов общественного контроля не
сложилась в целостную систему.
Закон «О внесении
изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам
деятельности неправительственных организаций» создаёт качественно новые условия для развития
казахстанских НПО. Новый Закон преобразует НПО в ответственного и прозрачного
игрока, готового нести ответственность наравне с другими общественными
институтами и имеющего законное право на системную поддержку своих проектов,
как со стороны государства, так и со стороны бизнеса и международных доноров.
В 2016 г. начался практический этап выполнения Государственной
программы «100 конкретных шагов по реализации 5
институциональных реформ», одна из которых – «формирование транспарентного подотчетного государства» [2]. В Казахстане предлагается введение принципа
общей прозрачности и информированности общества; этот принцип в рамках
проводимых реформ создаётся не только для НПО. В этих условиях общественный
контроль в сфере управления качеством услуг НПО может
стать одним из наиболее эффективных механизмов социальной модернизации
казахстанского общества.
Дальнейшие
перспективы повышения эффективности и качества услуг казахстанских
НПО и
совершенствования механизмов их взаимодействия с государственными органами определены
в законах:
- «О доступе к
информации», который
предусматривает условия для
получения НПО любой необходимой
информации о работе государственных органов и квази-государственного сектора
экономики;
- «Об общественных
советах», определяющий роль НПО как
института общественного контроля.
2. Для
практической организации общественного контроля за качеством социальных услуг, как
государственных органов, так и НПО в рамках государственного социального заказа,
по нашему мнению, следует привлечь руководителей и активистов «опытных НПО».
Для
Казахстана это уходящий в прошлое, сдающий свои позиции формат. Стаж работы в
НПО руководителей «опытных НПО», как
правило, составляет от 10 до 15 лет.
Они «по старинке» дорожат и своей личной репутацией и репутацией своего НПО,
название которого воспринимают, как личный бренд. Для них общее низкое качество
услуг казахстанских НПО – «больной вопрос», проблема, к решению которой они
хотели бы подключиться, но не знают как.
Именно
из их среды уполномоченный госорган потенциально мог бы сформировать саморегулируемую организацию
(ассоциацию), объединяющую авторитетных экспертов-практиков, опытных
специалистов по разным направлениям деятельности НПО, которые обладают и
авторитетом, и компетенциями для осуществления общественного контроля – главным
образом, за деятельностью «неопытных НПО». Именно эти организации - главный потенциальный объект общественного
контроля, без осуществления которого качество социальных услуг в рамках
государственного социального заказа будет оставаться в Казахстане на
катастрофически низком уровне. Разумеется,
для этого необходима соответствующая нормативно–правовая база и
государственное финансирование: общественный контроль – это отнюдь не контроль
на общественных началах.
Литература:
1.
Назарбаев
Н.А. Социальная модернизация Казахстана: двадцать шагов к
Обществу Всеобщего Труда [эл. документ] // ИА Казинформ, 10.07.2012 http://www.inform.kz/rus/article/2478336 /Дата обращения: 15.10.2013.
2.
Государственная
программа 100 шагов по 5 институциональным реформам // Министерство
юстиции Республики Казахстан 24 ноября 2015 // http://www.adilet.gov.kz/ru/node/108809
3.
Система ежегодной
оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных
исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы.
Утверждена Указом Президента РКот 19 марта 2010 года № 954 //
Норматив.kz
http://normativ.uchet.kz/view.php?ID=29008
4.
Закон РК от 12 апреля
2005 года № 36-III «О государственном социальном заказе» (с изменениями и
дополнениями по состоянию на 18.02.2014 г.) //
ИС Параграф, http://online.zakon.kz/
5.
Закон РК от 15
апреля 2013 года № 88-V «О государственных услугах» (с изменениями от
29.09.2014 г.) // ИС Параграф, http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31376056
6.
Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности
неправительственных организаций» от 2
декабря 2015 года № 429-V // Казахстанская
правда, № 232 (28108), 03.12.2015
г.- с.11.
7.
Реестр государственных услуг. Утверждён
постановлением Правительства РК от 18 сентября 2013 года № 983 (с изменениями, внесёнными
постановлением Правительства РК от 27.05.2014 № 553) // Информационно-правовая система
нормативных правовых актов РК «Адилет» http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300000983
8.
Постановление
Правительства Республики Казахстан от 24 апреля 2014 года № 396 «Об утверждении
Концепции социального развития Республики Казахстан до 2030 года и Плана
социальной модернизации на период до 2016 года» (с изменениями от 05.02.2015
г.) [эл. документ] // ИС Параграф, 2015
URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31546675
9.
Постановление
Правительства РК от 26 марта 2014 года № 262 «Об утверждении стандарта оказания
специальных социальных услуг в области образования» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики
«Адилет» Казахстан http://adilet.zan.k
10. Постановление Правительства РК от 28
октября 2011 года № 1222 «Об утверждении стандарта оказания специальных
социальных услуг в области социальной защиты населения» // Информационно-правовая система нормативных
правовых актов Республики «Адилет» Казахстан http://adilet.zan.k
11. Приказ и.о. Министра здравоохранения
РК от 30 октября 2009 года № 630 «Об утверждении стандарте оказания специальных
социальных услуг в области здравоохранения» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики
«Адилет» Казахстан http://adilet.zan.k
12. Приказ Министра экономического развития и торговли
РК от 4 марта 2011 года № 50 «Об утверждении Порядка привлечения неправительственных
организаций (общественных объединений), независимых экспертов при формировании
общей оценки эффективности деятельности государственных органов и Формата
экспертного заключения неправительственной организации/независимого эксперта об
эффективности деятельности государственного органа» // ИС Параграф,
http://online.zakon.kz/
13.
Шеломенцева В. П. Уровень жизни как критерий
социально экономического расслоения казахстанского общества: Автореф.. …док.
соц. наук. – Тюмень, 2002. – 54 с.
14.
Кошанов А. Индустриально-инновационные вызовы
глобализации и новые императивы социализации общественного производства в
Казахстане // Экономика: стратегия и практика – 2012- № 2 (22) – с.
6-11.
15. Тарский Ю.И. Человек в обществе
социально-политических трансформаций// Становление гражданского общества и
развитие российской государственности: тенденции, проблемы, противоречия:
Сборник научных трудов. Изд-во: Поволжский институт управления имени
П.А.Столыпина, Саратов, 2010, с 32-46
16. Бедность, неравенство и уязвимость в странах Европы
и Центральной Азии с переходной и развивающейся экономикой. Региональное бюро
ПРООН по странам Европы и СНГ, Бюро ПРООН по поддержке политики и программ.
Октябрь 2014. -60 с. [эл. документ] URL: http://www.eurasia.undp.org/content/dam/rbec/docs/Poverty%20Inequality%20and%20Vulnerability%20%28Russian%29.pdf
17. Robin C. Fear: the history of a political
idea.
Oxford University Press, 2004. 236 р
18.
Hellevig J. (2014) Studie der Awara Group uber das reale wachstum des
nettoverschuldungs-bip //Awaragroup, 21.10. //
http://www.awarablogs.com/group/index.php/easyblog/entry/studie-der-awara-group-uber-das-reale-wachstum-des-nettoverschuldungs-bip
19.
Oxford
Committee for Famine Relief (Oxfam)
http://www.oxfam.org/en/policy/cautionary-tale-austerity-inequality-europe
20.
Fingerhut H. Most Americans say U.S.
economic system is unfair, but high-income Republicans disagree // The Pew
Research Center February 10, 2016 http://www.pewresearch.org/fact-tank/2016/02/10/most-americans-say-u-s-economic-system-is-unfair-but-high-income-republicans-disagree/
21.
Measuring food
insecurity and hunger. Phase 1 report U.S. Department of Agriculture’s Measurement of Food Insecurity and
Hunger. Washington, D.C. 2009. http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=11227
22. Сидорина Т.Ю. Два века социальной
политики. - М.: Российский государственный гуманитарный университет, 2005. -
442 с.
23. Информация о назначении государственных социальных пособий в 2014 году //
ИА Номад. -2015. - 5.02. http://www.nomad.su/?a=4-201402060020
24. Кошанов А.
Индустриально-инновационные вызовы глобализации и новые императивы социализации
общественного производства в Казахстане // Экономика: стратегия и практика –
2012- № 2 (22) – С. 6-11.
25. Фицбайн А.
Обусловленные денежные трансферты. Сокращение бедности в настоящем и будущем /
А. Фицбайн, Н. Шади, Ф.X. Г. Феррейра, М. Грош, Н. Келлехер, П.Олинту,
Э.Скуфьяс Всемирный банк / Пер. с англ. Conditional
Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty Copyright. ©2009 by The
International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank - М.:Издательство «ВесьМир», 2011. - 404 р.
26. Абишева
К.К., Асылбекова Л.У. Управление
социальными рисками уязвимых слоев населения посредством введения
интегрированной модели специальных социальных услуг / Материалы Астанинского социологического форума, посвященного Дню
Первого Президента Республики Казахстан. Межд. науч.-прак. конф. / отв. ред.
З.К. Шаукенова. - Астана, 2014. - С.340-347.
27.
Коновалова Ю.В. Управление конкурентоспособностью некоммерческих
организаций на рынке социальных услуг: Дисс…к.э.н. – Самара,
2009. – 184 с.
28. Национальный
план действий по развитию неправительственных организаций в РК на 2014-2020 годы http://sayramnpo.kz/ru/about/news-ru/191-natsionalnyj-plan-dejstvij-po-razvitiyu-nepravitelstvennykh-organizatsij-v-respublike-kazakhstan-na-2014-2020-gody
29. Субботин Г.В.
Социальные услуги: Дисс… к. ю. н. – М., 2011 – 153 с.
30. Тарский Ю.И. Социальные стереотипы и политическая
модернизация России. Изд-во ПАГС, 2010. 246 с
31. Малофеев
И.В. Услуги в системе социального обслуживания населения в условиях
модернизации социальной сферы: Дисс… д. соц. н. – М., 2012. – 364 с.
32. Костюкова
Т.С. Социальная эффективность услуг государства населению региона:
Дисс… к. соц. н. – Тюмень, 2013. – 141 с.
33. Юсикова Ю.А. Управление качеством социальных услуг:
Дисс… к. э. н. – Уфа, 2009. – 170 с.
34. Смирнов
А.Б. Теоретические, методологические и методические основы управления
развитием ресурсной базы сферы социальных услуг: Дисс… д. э. н. – СПб,
2011. – 260 с.
35. Иванов
М.Ю. Развитие системы управления социальными услугами на основе мониторинга
показателей её деятельности: Дисс… д. э. н. – Самара, 2013. – 358 с.
36. Волков Д.К.
Удовлетворенность потребителей государственных программ: маркетинговые методы
оценки: Дисс…к. э. н. – М., 2015. – 173 с.
37. Забралова О. С. Развитие общественного контроля в
сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дисс. … к. ю. н. М., 2012. 28 с
38. Околёснова О.А. Информационно-правовые основы общественного
контроля в Российской Федерации: Дисс…к. ю. н. – М.:ВШЭ, 2014. -235
с.
39. Огнева Е. А.
Общественный контроль в системе защиты прав и свобод человека и
гражданина в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Дисс.
… к. ю. н.– М. 2015. –
232 с.с. 149
40. Шаукенова З.К., Дунаев В.Ю. Идеологическое конструирование в РК: вехи эволюции и
траектории развития в контексте Стратегии «Казахстан-2050»: монография. –
Алматы: ИФПР КН МОН РК, 2013. – 438 с.
41.
Организации
общественного контроля. Сегодняшнее положение, вызовы, перспективы // АНО «Московская школа
гражданского просвещения», 2013. URL: http://msps.su/files/2013/09/obshkontr.pdf
42.
Munger М. Public Interest
Advocacy // International encyclopedia of the social sciences. / by Editor -2nd edition. - USA, Macmillan
Reference, 2007. - р. 614-615.
43. Полещук А. С. Общественный контроль в структуре
советской власти // История государства и права. 2011. № 20. С. 14-18.
44. Ланьков А. Северная Корея
вчера и сегодня // ИАП Полит. Ру http://polit.ru/article/2010/03/04/kndr/
45. Edwards M., Hulme D.
Beyond the Magic Bullet: NGO Performance and Accountability in the Post-Cold
War World. L.: Earthscan, 1995. 259 p.
46. Ваятт М. Управление НКО. Пособие для практиков. –
Алматы, 2013. – 72 с. // Ассоциация развития гражданского общества URL:
http://cso-central.asia/wp-content/uploads/2013/04/Upravlenie_NKO_posobie.pdf
47.
Bullain N., Panov L. Lednova М. A Handbook on Non-State Social Service Delivery
Models. A guide for policy makers and practitioners in the CIS region/European
Center for Not-for-profit Law UNDP Bratislava Regional Centre, 2012 // http://www.undp.kz/library_of_publications/files/7086-23807.pdf
48.
Mc Loughlin C. Whose Public
Action? Analysing Inter-sectoral Collaboration for Service Delivery. Contracting NGOs to Deliver Basic Services:
An Annotated Bibliography / International Development Department School of
Public Policy University of Birmingham/
funded by the Economic and Social Research Council under the ESRC
Non-Governmental Public Action Programme September, 2008. URL:http://www.birmingham.ac.uk/Documents/college-social-sciences/government-society/idd/research/non-state-providers/basic-services.pdf
49.
Quality Management Systems for NGOs. 49th EOQ Annual Congress, April 25-27 -
Antalya, Turkey, 2005.
URL:http://www.eoq.org/fileadmin/user_upload/Documents/Congress_proceedings/Turkey_2005/Proceedings/068_Eoghan_Walsh_and_Helena_Lenihan.pdf
50. Бакстон Ч.
«Гражданское общество на распутье. Результаты еждународного
исследовательского проекта.» Международный центр обучения и исследований в
некоммерческом секторе INTRAC (Великобритания) // Экспертный сайт Высшей школы
экономики, 21.03.2012 URL:
http://opec.ru/data/2013/03/28/1233152277/%D0%BF%D0%B5%D1%80%D0%B5%D0%BF%D1%83%D1%82%D1%8C%D0%B5CS%20at%20Crossroads%20HSEMarch%202013-rus.pdf
51. Майдырова А.Б. Контроль
как метод управления качеством государственных услуг в Республике Казахстан // Viesoji politika ir administravimas public policy
and administration 2013,. T. 12. Nr. 2 / 2013. Vol. 12. No 2. p. 212-225
52. Государственные услуги в Казахстане: дорога в
будущее. Монография - Астана, 2014. -
100 с.
53. Совершенствование системы оказания государственных
услуг в свете реализации закона РК «О государственных услугах». Сборник
материалов Международной конференции, 20 ноября, 2013. - Астана, 2013 г. - 230
с.
54. Мусабеков Т. О системе
оценки эффективности деятельности государственных
органов в Республике Казахстан // Агентство по исследованию рентабельности инвестиций, 8
февраля 2013 http://www.airi.kz/Pdf_analisys/%D0%9E%20%D1%81%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B5%D0%BC%D0%B5%20%D0%BE%D1%86%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D0%B8%20%D0%B4%D0%B5%D1%8F%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8%20%D0%B3%D0%BE%D1%81%D1%83%D0%B4%D0%B0%D1%80%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%B5%D0%BD%D0%BD%D1%8B%D1%85%20%D0%BE%D1%80%D0%B3%D0%B0%D0%BD%D0%BE%D0%B2.pdf
55. Кулик В., Терехова Н. Практикум для проведения общественного мониторинга качества оказания
государственных услуг // Государственные услуги
в Казахстане: дорога в будущее: монография. Астана, 2014. - 100 с. - с. 61-69
56. Привлечение экспертного сообщества к участию в оценке
государственных органов // Центр
оценки эффективности деятельности государственных органов РК, 10.01.2014 http://www.bagalau.kz/ru/med/pub/i156
57. Рекомендации по итогам международной конференции по
вопросам совершенствования системы оказания государственных услуг //
Совершенствование системы оказания государственных услуг в свете реализации
закона РК «О государственных услугах». Сборник материалов Международной
конференции, 20 ноября, 2013. - Астана, 2013 г. - с.233-235.
58. Оспанова Д. К. Неправительственные организации РК:
исторический опыт и перспективы развития: Дисс… д. ф. (Ph.D.) - Караганда: КГУ, 2014. – 131 с.
59. Экспертный опрос «Оценка потенциала некоммерческих
организаций Мангистауской области и уровень взаимодействия с государственными
органами» // НПО «Эко Мангистау», 2013 URL:
http://ecomangystau.kz/doc/Ocenka_potenciala_NPO_Mangystauskoy_oblasty_i_uroven_vzaimodeystviya_s_gos_organami.pdf(Дата
обращения 10.09.2015)
60.
Индекс устойчивости организаций
гражданского общества. Казахстана /Агентство США по международному развитию в партнёрстве с Ассоциацией Развития Гражданского Общества «АРГО» - 2014 // ИС Параграф,
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31616154#pos=14;-245.