Тамара Володіна,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка,

студентка 1 курсу

Еволюція Кабінету Міністрів Великобританії

В даний час у Великобританії посилюється рух на користь реформування деяких сторін її політичної системи, тому актуальним є розгляд еволюції становлення та розвитку Кабінету, як одного з важливих частин політичної системи цієї країни.

Хотілося б перш за все зазначити, що у склад Кабінету входять міністри, що є членами палати общин або палати лордів і назначаються прем’єр-міністром. Кабінет існує на основі конституційної угоди та складається з 20-22 міністрів найбільш важливих міністерств, таких як: прем'єр-міністр, лорд-канцлер, канцлер казначейства, міністр внутрішніх справ, оборони тощо. До Кабінету входить так званий «внутрішній кабінет» - неформальне об'єднання 3-5 міністрів, які користуються довірою прем'єр-міністра. Офіційний уряд формується прем'єр-міністром з депутатів правлячої партії у кількості близько 100 чоловік і складається з 4 груп. До першої групи входять міністри, які займають ключові позиції та входять до Кабінету. Друга група - це міністри без портфелів, члени уряду, які займають традиційні посади – лорд-голова Ради, лорд-охоронець печатки та інші. Міністри третьої групи називаються державними міністрами та є заступниками найкрупніших міністерств. Четверта група складається з молодших міністрів, які призначаються для забезпечення зв'язку між міністрами і урядом.

Процитую висловлювання Уолтера Бейджхота, яке на мою думку є досить влучним: «кабінет забезпечує тісну єдність, майже повне поєднання виконавчої та законотворчої влад».

Відповідальність членів кабінету потребує, щоб всі міністри та особи, що займають другорядне положення, публічно підтримували управительські рішення або хоча б утримувались від її публічної критики. Звільнення з посади є настільки непотрібним в політичному сенсі, що дуже рідко бувають випадки подання міністром у відставку через не згоду по тому чи іншому питанню. Прем’єр-міністр намагається зробити так, щоб ніхто з його колег по Кабінету, набравши так звану «політичну масу», не став його потенційним суперником.

Кожний міністр відповідає за роботу відповідного відділу, та його політична репутація залежить від того, наскільки від вміє захистити відомчі інтереси в Уатхолі, в парламенті, в пресі, в так названих «групах тиску» - це групи, що впливають на політичний курс, як правило, шляхом закулісних маневрів. Кожний міністр розглядає загальні напрямки політики зі своєї точки зору, і майже всі вони схильні мовчки погоджуватися із пропозиціями своїх колег, гадаючи, що коли настане час, їх колеги відплатять тим же і підтримають їх пропозиції.

Оскільки бюджетних коштів не вистачає на всіх, міністри борються за першочергове фінансування своїх відомств. Це часто викликає різні конфлікти, які члени Кабінету найчастіше вирішують в тісному кругу або в неформальних переговорах із головою уряду або відповідних міністерств, так що на засідання Кабінету в повному складі виноситься все збалансована рекомендація.

Міністерства, як правило, представляють собою інститути багатоцільового призначення, що мають найрізноманітніші функції. Кожне є поєднанням декількох адміністративних одиниць, зведених разом в результаті розширення правничих структур і реорганізації, проведених для підвищення ефективності. Так, наприклад, з 1964 року питаннями торгівлі, промисловості і технологій займалось міністерство технологій, а згодом це ж міністерство назвали міністерством торгівлі і промисловості було розділене на дві окремі частини – торгівлі і промисловості, які через якийсь час знову були поєднані. Не зважаючи на такі зміни, більша частина програм і працівників не змінювалась.

Правничі відомства сильно різняться: міністерство внутрішніх справ має приблизно вдесятеро більше працівників ніж міністерство фінансів.

У період розвитку конституційної монархії, становлення "відповідального уряду", які стали головними напрямками еволюції британської монархії протягом XVIII ст., заложили основи британської моделі парламентаризму, були: подальше обмеження королівської влади і утвердження нових принципів взаємовідносин виконавчої та законодавчої влади - становлення "відповідального уряду ".

Найважливішою особливістю цих змін стало те, що вони не були, як правило, оформлені певними новими конституційними актами, а склались в процесі політичної практики як результат суперництва двох партій за право формувати "уряд його величності ". Англійська конституція набула завдяки цьому унікальну форму і не менш унікальний зміст, бо крім таких джерел, як акти уряду і судові прецеденти, не менш, а часом і більш важливе значення набули конституційні звичаї (угоди), іменовані інакше "конвенціональними нормами ", що виходять за рамки права і що не підлягають судовому захисту.

Монарх продовжував залишатися главою держави, але поступово перетворювався фактично лише в номінального главу виконавчої влади. Перші прецеденти, сприяючі цьому, виникли вже в перші десятиліття XVIII особливо при королях Ганноверської династії (з 1714).

Право короля відкидати закони, прийняті парламентом (абсолютне вето), перестало застосовуватися з 1707 Король Георг I (1714-1727), який не знав англійської мови, перестав бути на засіданнях кабінету, що спричинило за собою важливі політичні наслідки. Насамперед таке "відчуження "короля сприяло зосередженню функцій по керівництву Кабінетом в руках його прем'єр-міністра. Кабінет став діяти від імені "Його Величності", але практично самостійно. Положення монарха в подальшому було визначено максимою, що свідчила, що "король царює, але не управляє". Правда, вплив монарха на політику кабінету нерідко бувало дуже значною, а фактично втрачені королем прерогативи юридично досі залишаються в його розпорядженні, і окремі королі намагалися їх використовувати не тільки в XVIII, але і в XIX в. І все ж це стало винятком, а не практикою, "резервом" на випадок надзвичайної ситуації.

Паралельно з концентрацією названих прерогатив монарха в руках Кабінету вирішувалося питання про відповідальність виконавчої влади перед парламентом. тепер ця відповідальність могла бути перенесена з короля на його міністрів. Першим кроком до виникнення нової системи взаємин кабінету і парламенту були акти 1705-1707 рр. про посади, які, скасувавши відповідні положення Акта 1701, відкрили міністрам можливість обиратися в нижню палату парламенту і тим самим представляти в ній Кабінет. У 1708-1715 рр. став затверджуватися принцип формування Кабінету на однопартійній (торі або віги), а не на змішаній основі. Все більш типовою ставала ситуація, коли Кабінет не міг довгий час перебувати при владі, не маючи підтримки (довіри) більшості в палаті громад, і партія, що перемогла на виборах і яка має таку більшість, формувала Кабінет, а друга утворювала в парламенті організовану опозицію і так званий "тіньовий Кабінет". Наприкінці XVIII ст. починають встановлюватися ще два важливих правила. У випадку втрати Кабінетом довіри парламенту він або йшов у відставку у повному складі (солідарна відповідальність), або міг розпустити палату громад і призначити нові вибори.

Перший випадок колективної відставки Кабінету мав місце в 1782 через поразку Британією у війні з американськими колоніями, а перший розпуск нижньої палати Кабінетом - у 1784 р. Так виникла система взаємних стримувань палати громад і Кабінету, в умовах якої він повинен був оцінювати політичну ситуацію як в уряді, так і в країні в цілому і в разі урядової кризи приймати одне з двох рішень. [О. А . Жидкова. Історія держави і права зарубіжних країн, 1999, ч. 2, розділ 1, глава 1, § 2, стор. 13-15 ]

З часів першої світової війни Кабінет Міністрів Великобританії отримав у своє розпорядження і надзвичайні повноваження. У 1920 р. був виданий Акт про надзвичайні повноваження, який надав уряду право видавати від імені короля указ про надзвичайний стан. Такий указ міг бути виданий у випадку, якщо малася "безпосередня загроза з боку особи чи групи осіб" постачання суспільства засобами життєзабезпечення (продовольство, транспорт, енергія і т. п.), і передбачав можливість застосування надзвичайних заходів для підтримки "нормального життя суспільства" , забезпечення країни важливими ресурсами і предметами першої необхідності. Парламент повинен був схвалити указ про введення надзвичайних повноважень у семиденний строк, не розглядаючи конкретні способи їх здійснення урядом. Закон 1920 р. був спрямований головним чином проти страйків. У 1964 р. його редакція змінилася і тепер він передбачає надання уряду виключних повноважень в будь-яких надзвичайних умовах.

У період між двома світовими війнами британський Кабінет остаточно став центральною ланкою британської політичної системи. Актом про міністрів корони 1937 р., що визначив розміри платні вищих посадових осіб держави, вперше було законодавчо (хоча і побічно) визнано існування прем'єр-міністра і його опонента - лідера опозиції. Лідер опозиції разом з прем'єр-міністром та іншими міністрами почав отримувати платню з державної скарбниці.

Після другої світової війни верховенство Кабінету в британській державній машині стало ще більш очевидним. У зв'язку з посиленням влади прем'єр-міністра система "правління кабінету" трансформувалася в систему "правління прем'єр-міністра", тому що прем'єр-міністр без консультацій з Кабінетом став здійснювати всі найважливіші призначення та переміщення всередині уряду, визначати порядок роботи Кабінету і його порядок денний , вирішувати питання про скликання і розпуск палати громад. Згортання колективних форм у роботі уряду призвело до неофіційної освіти так званого внутрішнього Кабінету, в засіданнях якої бере участь лише 4-5 найбільш довірених чолі уряду міністрів, а також до появи розгалуженої системи комітетів. Такі комітети Кабінету за дорученням прем'єр-міністра розглядають основні питання поточної політики і можуть доповідати про свої рішення виключно прем'єр-міністру. У період правління консервативної партії й лідерства в ній М. Тетчер була відзначена подальша централізація державної влади, її концентрація в руках прем'єр-міністра, встановлення "презіденціалістского" стилю керівництва партією і державою.

В результаті зазначених вище змін у політичній системі Великобританії в XX ст. основні принципи конституціоналізму XVIII-XIX ст., і перш за все "верховенство парламенту", були поступово позбавлені реального змісту. Те ж сталося і з іншим принципом британської конституції - парламентською відповідальністю уряду. Поразка уряду в результаті вотуму недовіри в палаті громад стало вкрай рідкісним явищем. У XX ст. це сталося лише двічі - в 1924 р. і 1979 "Партійне правління" Кабінету, опора на пов'язане партійною дисципліною парламентська більшість членів власної партії дозволяють зробити його владу стійкою, забезпечити схвалення парламентом його рішень. [О. А . Жидкова. Історія держави і права зарубіжних країн, 1999, ч. 2, розділ 2, глава 9, стор. 273-275 ]

Кабінет, що сформував Тоні Блер і 1997 році, згрупував міністерства за наступними напрямками:

1. Зовнішньополітична діяльність: міністерства закордонних справ і по справах Співдружності; оборони; міжнародного розвитку.

2. Економіка: міністерства фінансів; торгівлі і промисловості; транспорту; сільського господарства.

3. Соціальна сфера: міністерства просвіти і зайнятості; охорони здоров’я; соціального забезпечення; культури, інформації і спорту.

4. Територіальне: міністерства охорони навколишнього середовища; внутрішніх справ.

5. Право: відомство лорда Ченселора.

6. Управління справами держави: спікер палати общин; парламентський партійний організатор в палаті общин; глава палати лордів; канцлер герцогства Ланкастерського.

Коли Тоні Блер зайняв пост прем’єр-міністра він намагався звільнити Кабінет від необхідності координувати політичний курс і замість цього взяв сам на себе відповідальність за ті питання, які здатні оказати вплив на його популярність, а також за ті, що могли бути вирішені за участю 2 чи більше міністерств. В цьому випадку глава уряду ставав би «обличчям, приймаючим рішення», а не просто третейським суддею для своїх колег по Кабінету.

В якості глави уряду прем’єр-міністр підводить підсумок дискусії, влучними тут є слова Клемента Етлі «робота прем’єра має за мету те, щоб давши кожному право голосу, зрозуміти пануючий настрій. І потім, коли все, що заслуговує на увагу буде проголошено, знову повернутися до своїх зобов’язань і сказати: «Що ж, я вважаю, що Кабінет вирішив щось те і те. В кого є заперечення?» Як правило, таких не знаходиться».

Сучасна система Кабінету була встановлена Ллойд-Джорджем, коли той був Прем'єр-міністром в 1916-1922, з офісом Кабінету і секретаріатом, структурою комітетів, зустрічами (Minutes) і більш чіткими відносинами з міністрами департаментів.

Ця централізація призвела до збільшення повноважень Прем'єр-міністра з першого серед рівних в кабінеті Асквіта 1906 до рівня домінуючих фігур Ллойд Джорджа, Болдуїна і Черчілля.

Отже, проаналізувавши еволюцію Кабінету Великобританії, можна зробити висновок, що за конституційним звичаєм, у британській системі врядування Кабінет був формальним органом прийняття ключових рішень виконавчої влади. Тепер його роль як органу, що приймає рішення, значно скорочено, і дехто вважає, що таку функцію було узурповано Прем'єр-міністром.