Сорокина В.О. магистр Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

Савосик Д.А. к.ю.н., доцент Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

Административно-правовые функции Центрального банка

Российской Федерации

Актуальность выбранной темы статьи обусловлена, прежде всего тем, что Банк России является конституционным органом. Ведущее место в его правовом регулировании статуса и деятельности принадлежит Конституции РФ[1]. Статьи 71 и 75 Конституции РФ относят денежную эмиссию, федеральные банки, а также банковское, финансовое, валютное и кредитное регулирование к компетенции Российской Федерации. Тем самым обеспечивается единство правового регулирования банковской деятельности и создаются условия для формирования единого рынка финансовых услуг. В соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ отнесено непосредственно к компетенции Государственной Думы РФ. Таким образом, созданы конституционные гарантии для реального осуществления принципа независимости банковской системы от исполнительных органов государственной власти. Статьей 75 Конституции РФ предусмотрено, что единственным эмитентом наличных денег является Центральный банк РФ [2].

Любое государство стремится контролировать свою банковскую систему, что обусловлено денежно-кредитными функциями банка и сильнейшим влиянием, которое оказывают операции последнего на экономическую активность в государстве.

Контроль осуществляется либо посредством центрального банка, как в Российской Федерации, либо посредством специально созданной структуры контрольных органов, как, например, во Франции. Упомянутая структура может иметь контрольно-надзорные полномочия исключительно в банковской сфере, или ее компетенция может распространяться и на некоторые смежные финансовые правоотношения.

С.В. Рыбакова связывает необходимость осуществления государственного надзора за деятельностью кредитных организаций с признаками, характеризующими правовое положение кредитной организации, а также рядом положений, закрепленных в нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность кредитных организаций, которые направлены на установление для них правил поведения на рынке банковских услуг, обеспечивающих надежность деятельности как каждой конкретной кредитной организации, так и всей банковской системы [3].

Банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп отнесены к компетенции Банка России.

Глава X комментируемого Закона о ЦБР посвящена вопросам банковского регулирования и банковского надзора. Регулирование и банковский надзор, направленные на поддержание стабильности банковской системы и защиту прав вкладчиков и кредиторов, являются функциями Банка России. Понятия государственного регулирования банковской деятельности и банковского надзора комментируемый Закон не раскрывает.

Понятие "банковское регулирование" связано с понятием "государственное регулирование банковской деятельности". В теории права понятие "государственное регулирование" обычно рассматривается как некий процесс воздействия государственной власти на общественные отношения с целью их упорядочения и стабилизации [4].

Государственное регулирование охватывает три ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную; представляет собой определенный процесс по упорядочению общественных отношений, в том числе и в финансовой сфере. Осуществляя государственное регулирование различных сфер жизнедеятельности, государство реализует свою политику, решает стоящие перед ним задачи.

Важно отметить, что иногда в юридической литературе не верно разграничиваются такие категории, как государственное регулирование банковской деятельности и банковское регулирование.

Так, например, Н.М. Конин говорит о государственном банковском регулировании, раскрывая его сущность через регулятивные и надзорные функции Банка России [5]. Однако целесообразнее в этом случае вести речь о банковском регулировании и надзоре, потому как понятие "государственное регулирование" шире, нежели "банковское регулирование", в его осуществлении участвует гораздо более широкий круг органов государственной власти. Кроме того, на уровне комментируемого Закона закреплены именно понятия "банковское регулирование" и "банковский надзор".

С позиции финансового права государственное регулирование банковской деятельности представляет интерес как некий упорядочивающий фактор, регламентирующий финансовые правоотношения.

Некоторые авторы используют термин "государственное регулирование банковской деятельности", но не раскрывают самого его понятия. Так, например, Э.Д. Соколова рассматривает государственное регулирование банковской деятельности как важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обеспечивающее стабильность и эффективность функционирования всей финансовой системы России, в структуру которой в качестве одного из ее звеньев входят фонды банковского кредита [6].

Другие авторы вовсе избегают понятия "государственное регулирование банковской деятельности" и используют понятия "банковское регулирование" и "надзор" как направления деятельности Банка России, имеющие целью развитие и укрепление банковской системы, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, а также защиту и обеспечение интересов физических и юридических лиц. В государственном регулировании характер подчиненности субъектов регулирования отсутствует, то есть субъект регулирования не вмешивается непосредственно в производственную и хозяйственную деятельность регулируемых субъектов.

Так, например, если речь идет о государственном регулировании банковской деятельности, то система органов государственной власти, в которую входят Банк России, законодательные, исполнительные и другие государственные органы, осуществляет свое регулятивное воздействие на банковскую деятельность без вмешательства в деятельность кредитных организаций. И это утверждение имеет законодательное подтверждение.

В п. 2 ст. 75 Конституции РФ установлено, что Центральный банк РФ осуществляет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля "независимо от других органов государственной власти".

Статья 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности", регулирующая отношения между кредитной организацией и государством, закрепляет: "Кредитная организация не отвечает по обязательствам государства. Государство не отвечает по обязательствам кредитной организации, за исключением случаев, когда государство само приняло на себя такие обязательства. Органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами".

Принцип невмешательства Банка России в оперативную деятельность кредитных организаций при осуществлении банковского регулирования и надзора, кроме как в случаях, предусмотренных федеральными законами, закреплен и в комментируемой статье.

В соответствии с п. 9 ст. 4 Закона о ЦБР Банк России осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций, который закон именует банковским надзором.

Комплексное определение непосредственно банковского надзора дает С.В. Рыбакова, определяя надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций как направление функционирования Банка России, в процессе которого осуществляется проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям нормативно-правовых актов и актов применения Банка России, а также осуществляется применение мер воздействия по результатам выявленных правонарушений, направленных на их пресечение, устранение и на привлечение к ответственности [7].

Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами:

1) законодательства РФ;

2) нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов.

Обязательные нормативы устанавливаются Банком России для обеспечения устойчивости кредитных организаций, их перечень закреплен в ст. 62 Закона.

Банк России также осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги.

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются:

1) поддержание стабильности банковской системы РФ;

2) защита интересов вкладчиков и кредиторов.

С.А. Голубев на основе анализа правового регулирования банковских систем зарубежных стран делает вывод о наличии трех основных моделей организации государственного управления кредитно-банковской системой. Для первой модели, по мнению автора, характерно наделение нескольких государственных органов специальными полномочиями в области государственного управления в банковской сфере, что наблюдается, например, во Франции. Вторая модель основана на том, что полномочия по правовому регулированию и контролю за деятельностью кредитных учреждений разделены между Центробанком и министерством экономики и финансов, как в Испании. В третьей модели все полномочия по правовому регулированию банковской деятельности принадлежат центральному банку, что характерно, в частности, для Италии и России [8].

Начиная с 2011 года, все очевиднее проявлялась тенденция перераспределения полномочий между органами финансового контроля и надзора.

Так, Указом Президента РФ от 4 марта 2011 г. N 270 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации"[9] Федеральная служба страхового надзора была присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам. А с принятием Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе"[10] соответствующими надзорными полномочиями наделен Банк России.

И, наконец, Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ закрепил переход к Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Таким образом, Банк России из органа банковского регулирования и надзора превратился в мегарегулятор, структуру, обладающую полномочиями по нормативно-правовому регулированию, а также контролю и надзору в отношении всех секторов финансового рынка.

На необходимость подобных преобразований, а также внедрения новых межведомственных координационных механизмов и гармонизации правового регулирования банковской и инвестиционной деятельности указывают положения Стратегии развития финансового рынка РФ на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р.[11]. В частности, данная Стратегия содержит установки на упорядочение стандартов деятельности участников финансового рынка: унификацию подходов к регулированию рисков в соответствии с основными принципами эффективного банковского надзора, определенными Базельским комитетом; развитие системы пруденциального надзора; гармонизацию методов и правил надзора за профессиональными участниками рынка ценных бумаг с требованиями банковского надзора.

В целом предлагается осуществить переход от принципов отраслевого (функционального) регулирования финансового рынка к принципам государственного регулирования возникающих на рынке рисков (финансовой устойчивости, недобросовестной деятельности и нарушения прав инвесторов и участников рынка и т.д.).

Подобные преобразования представляются оправданными (хотя и преждевременными из-за неодинакового развития различных сегментов финансового рынка в России) - ведь деятельность кредитных, инвестиционных, страховых компаний имеет единую финансово-правовую природу, связанную с фондированием, т.е. с привлечением денежных средств и оказанием финансовых услуг широкому кругу лиц. Кроме того, аккумулирование денежных средств частных субъектов связано с определенным риском, для чего и создаются государственные регуляторы, вырабатывающие нормативы их деятельности, резервов и рисков.

Библиографический список:

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" // "Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 30 (Часть I). ст. 4084.

3. Указ Президента РФ от 04.03.2011 N 270 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" // "Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 10. ст. 1341.

4. Распоряжение Правительства РФ от 29декабря 2008 г. N 2043-р "Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 3. ст. 423.

5. Голубев С.А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ): Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2004. С. 20.

6. Ефимова Л.Г. Банковское право. Банковская система Российской Федерации. М., 2010.

7. Конин Н.М. Административное право России. М., 2016.

8. Рыбакова С.В. Правовые факторы, обусловливающие необходимость осуществления государственного надзора за деятельностью кредитных организаций / Актуальные проблемы финансового права: Сб. науч. ст., посвящ. 75-летию доктора юридических наук, профессора, академика РАН ВШ Н.И. Химичевой. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2003.

9. Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2007. Рыбакова С.В. Теоретико-правовые основы банковского надзора в России. Тамбов, 2004.

10. Шаповалов М.А. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности - опыт России и Франции: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009.