Экономические науки 13. Региональная экономика
К. полит.н., доцент Юшина Е.А.
Вятский государственный гуманитарный университет,
Россия
Развитие
методов диагностики состояния
и потенциала
развития муниципального образования
(на примере
многопараметрической экспресс-диагностики)
В условиях
развития форм публичного управления, децентрализации власти, все более
актуальным становится вопрос об оценке
эффективности муниципального управления, в том числе и результативности (эффективности) деятельности
органов местного самоуправления.
Вопросам внешней оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
и разработке показателей для проведения мониторинга деятельности органов
публичной власти, в том числе и муниципальной, уделяют пристальное внимание
отечественные и зарубежные школы. Еще в 70-х гг. XX в. в зарубежных странах
стали разрабатываться методики оценки социально-экономических и политических
показателей (индикаторы), в том числе анализирующие качество жизни населения
непосредственно в поселениях, где проживает население (Cohn, 1972; Flax, 1972; Liu, 1977 и
др.). Исследователи-урбанисты считали индикаторы фактором повышения
эффективности городского управления, поскольку они с помощью цифровых значений
позволяют дать комплексное представление об исследуемом предмете, явлении и др.
Однако показатели не носили системного характера, а давали лишь общую статистическую
информацию об отдельных сферах городского хозяйства (образование, здравоохранение,
демография и др.). Такие показатели, как бюджет, рынок нежилой недвижимости и
др., фактически не анализировались, поскольку городское качество жизни
понималось как совокупность условий проживания людей в городской среде. Значительный
вклад в развитие индикаторов внесли: Сиракузский университет (Максвеллская
научная школа), Проект Global
Urban Observatory and Statistics в рамках Программы ООН UN Habitat («Хабитат»), Urban
Audit (Городской аудит), Фонд Бертельсманна; Федерация канадских
муниципалитетов; Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), разработчики
индекса GRICS (Governance Research Judicator County Snapshot), показателей WBES; Индекса экономической свободы организации
«Heritage Foundation»; Индекс непрозрачности (Оpacity index) и др., а также Российская
экономическая академия им. Г. В. Плеханова; Фонд «Институт экономики города»
и ученые-исследователи Дж. Бачлер, С.
Кульман, В. Н. Лексин, А. Н. Швецов, Е. И. Добролюбова, Р. М. Ибрагимов, Н. И. Сидорова, Т. Д. Белкина, А. М. Калинин, Е. А.
Софрыгин, В. П. Печеный, Ю. Н. Лапыгин, А. Е. Лешин, С. А. Ткачев и другие. [60, 67] Дж. Бачлер, анализируя концептуальные основы,
методы и значение оценки в европейском сообществе, считает, что она
способствует принятию эффективных решений, возможных стратегий, обеспечивает
обратную связь и дает средства для определения результатов принятых решений на
такие параметры, как доход территории, капиталовложения, занятость населения
(количество созданных рабочих мест)
[193]. Следовательно, оценка
обеспечивает ответственность местных политиков за свои действия как перед
государством, так и перед местным сообществом.
Однако анализ специальной литературы в
России, начиная с середины 1990-х гг. по настоящее время, посвященной
муниципальному управлению, позволил выявить
отсутствие единых подходов к
разработке системы индикаторов определения эффективности публичного управления,
в том числе и муниципального управления. Функционирование системы оценки эффективности
деятельности органов муниципального управления главным образом обусловлено, на наш
взгляд, созданием инструментов и методик для контроля социально-экономической
ситуации в муниципальном образовании со стороны государства.
По мнению автора, муниципальное образование является сложной открытой
социально-экономической подсистемой региональной экономики, обладающей
определенными закономерностями функционирования и организационного строения, на
которой проживает местное сообщество, формируются и удовлетворяются
общественные интересы и потребности местного сообщества, Муниципальные образования
являются участниками экономического процесса и субъектами экономической жизни.
Проблемы эффективности деятельности муниципальной власти все больше волнуют не
только власть, но и местное сообщество, поскольку от эффективности
муниципального управления и развития муниципальных образований зависит не
только эффективность государственного управления, но и развитие государства в
целом. Следовательно, пристальное внимание следует уделять мониторингу
эффективности деятельности органов местного самоуправления и
социально-экономическому развитию муниципальных образований. Возрастает
потребность в объективной информации, необходимой для обеспечения
социально-экономического развития муниципальных образований, широкого привлечения
граждан к решению местных проблем, удовлетворения коллективных интересов и
потребностей, а также поддержание паритета между интересами государства и
муниципального образования
В настоящее время актуальными становятся методы быстрой диагностики
оценки состояния и потенциала развития муниципальных образований, что играет
важную роль при определении эффективности муниципального управления. Важно,
чтобы они охватывали различные аспекты жизнедеятельности муниципальных образований.
Однако применяемые в настоящее время методики
оценки имеют погрешности, а именно: методики оценки требуют длительного периода
сбора информации, её анализа и обработки; привлечения высококвалифицированных
специалистов; больших затрат, в том числе материальных; отсутствует обратная
связь с местным сообществом о результативности (эффективности) муниципального
управления на соответствующей территории; не учитываются связи с
общественностью и участие самого местного сообщества при формировании, принятии
и контроле над исполнением принятых решений; не рассматриваются условия
комфортного проживания населения на данной территории (миграция); не выработаны
единые подходы к разработке системы критериев (индикаторов, показателей)
определения эффективности публичного управления; присутствует статистическая погрешность,
что в конечном итоге влияет на своевременность и качество принимаемых решений
как органами местного самоуправления, так и органами государственной власти
различных уровней в отношении муниципальных образований. Также при оценке не учитывается влияние
внешних факторов на жизнедеятельность и развитие муниципальных образований, а
также различия и особенности отдельных видов муниципальных образований
(поселение (городское, сельское), муниципальный район, городской округ). [183]. И наконец, согласно федеральным нормативно-правовым актам [12] анализируется социально-экономическое развитие только двух типов
муниципальных образований – «муниципальный район» и «городской округ», при этом
не учитывается тип – «поселения» (городские и сельские).
В дополнение к ныне существующим методикам, учитывая
их погрешности, автором предлагается многопараметрическая экспресс-диагностика
состояния и потенциала развития муниципальных образований. Она является удобным
инструментом для оценки потенциала территории, а также
выявления социально-экономических, культурных и иных проблем развития
муниципального образования на определенном этапе. В нее включены показатели,
несущие важную информацию о состоянии развития муниципального образования, но
не представленную в статистических классификациях. Метод экспресс-диагностики
позволяет оперативно и без больших организационных и материальных затрат
проанализировать ситуацию в муниципальном образовании. Экспресс-диагностика
является одним из главных инструментов проведения как внутреннего мониторинга
состояния и потенциала развития муниципального образования, так и внешнего, т.
е. фактически контроля над ситуацией в муниципалитете со стороны государства и
его органов.
На разработку авторской методики большое влияние
оказали разработки исследователей А. И. Пригожина, Дж. Маршака, В. Н. Якимца, К. В. Рубинштейна. [109, 114, 144].
Задачей автора
являлось создание методики экспресс-диагностики для муниципальных образований, а
также разработка математической модели оценки состояния муниципальных
образований.
Этапы проведения многопараметрической
экспресс-диагностики:
Этап 1 – Определение исходных признаков – показателей, характеризующих
социально-экономическое состояние и потенциал развития муниципального
образования. Муниципальное
образование представляет собой сложную, единую систему, поэтому исходные
признаки (показатели) должны отражать реальное положение дел в экономической,
социальной и иных сферах жизнедеятельности. Система показателей, являясь
инструментом стратегического управления муниципальным образованием, должна быть реалистической и основываться на принципах: комплексности; открытости (гласности) показателей и результатов; однозначность трактовки показателей; достоверности
показателей; адаптивность индикаторов. [170].
Учитывая нормы законодательства Российской Федерации» [5],
опыт работы муниципальных образований, практику применения различных диагностик
в России и за рубежом, результаты опросов экспертов (научных работников,
представителей местного сообщества и представителей органов местного
самоуправления), автором были отобраны исходные наиболее значимые признаки –
показатели (индикаторы), характеризующие состояние, деятельность и потенциал
развития всех типов муниципальных образований. Затем выявлялась специфика
различных типов муниципалитетов. В качестве базового в анкету включался
показатель, который был отмечен не менее чем 70% респондентов.
Для различных типов муниципальных образований был предложен соответствующий
набор признаков (показателей). Отобранные индикаторы были разбиты на 6 групп
(осей с буквенным выражением от A до F для графической визуализации).
Количество оцениваемых показателей по группам представлено в табл. 1.
Этап 2 – Диагностика
и построение конфигурации муниципального образования. Сбор информации о
муниципальном образовании проводится на основе анкетирования жителей муниципального образования и
представителей органов местного самоуправления, что позволяет получить наиболее
комплексную оценку социально-экономического состояния муниципального
образования. Респонденты независимо друг от друга оценивают каждый признак по
степени его выраженности в муниципальном образовании, отмечая высокий, средний,
низкий уровень признака либо его отсутствие.
Этап 3 – Определение
палитры муниципального образования. Проводя диагностику муниципального
образования и последовательно анализируя признаки всех шести осей, респонденты
дают оценку степени выраженности каждого из признаков. Для этого используют
четыре оценки, соответствующие четырем типам квадратов:
|
|
–
высокий уровень показателя муниципального образования |
|
|
–
средний уровень показателя муниципального образования |
|
|
–
низкий уровень показателя муниципального образования |
|
|
–
показатель отсутствует |
Обозначенные
оценки переносятся на граф –
квадраты-признаки на осях закрашиваются соответствующим цветом. От
центра размещаются квадраты, соответствующие высокому уровню развития
муниципалитета, среднему и низкому; у края – квадраты, соответствующие
отсутствию показателя развития
Таблица 1 Система показателей (индикаторов)
оценки состояния и потенциала развития муниципального образования
|
Тип показателей |
Название группы показателей |
Показатели (индикаторы) |
|
Экономии-ческие |
Наличие элементов базовой инфраструктуры (Ось A) |
Согласно ФЗ № 131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 50, п. 2 – для поселений (26 шт.); ст.
50, п. 3 – для муниципальных районов (22 шт.); ст. 50, п. 4 – для городских
округов (30 шт.) |
|
Организационно-правовые |
Уровень реализации функций управления и обеспечения контроля *(Ось B) |
Текущее управление; планирование, прогнозирование ; стратегическое
планирование ; контроль |
|
Наличие и следование правилам и процедурам
решения вопросов местного значения |
Согласно ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»: ст. 14 – для поселений (66 индикаторов); ст. 15 –
муниципальных районов (52 индикатора); ст. 16 – городских округов (61 индикатор) |
|
|
Наличие и следование правилам и процедурам
организации участия населения в управлении *(Ось D) |
Местный референдум; муниципальные выборы ; сход
граждан ; правотворческая инициатива граждан ; публичные слушания ; собрание
граждан ; конференция граждан (собрание делегатов) ; опрос граждан; обращения
граждан в органы местного самоуправления; территориальное общественное
самоуправление; другие формы |
|
|
Социально-психологические |
Социально-психологический
климат* (Ось E) |
Поддержание общественного порядка ; эффективное
использование инфраструктуры ; рациональное использование ресурсов; мотивация
труда (материальная, нематериальная) муниципальных служащих и работников
муниципальных учреждений ; мотивация труда (материальная, нематериальная)
муниципальных служащих и работников предприятий, учреждений иной формы
собственности; открытость принятия управленческих решений органами местного
самоуправления ; открытый стиль управления в муниципалитете ; цивилизованное
разрешение конфликтов между органами местного самоуправления и населением;
цивилизованное разрешение конфликтов между органами местного самоуправления и
органами государственной власти ; цивилизованное разрешение конфликтов между
органами местного самоуправления и бизнес-сообществом ; цели развития
муниципалитета обсуждаются и согласуются с населением; деятельность органов
местного самоуправления направлена на удовлетворение интересов и потребностей
местного сообщества; определены показатели и проводятся мероприятия по
повышению качества жизни населения; действенный контроль за деятельностью
органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны населения;
действенный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного
самоуправления со стороны государства; действенный контроль за деятельностью
органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны
бизнес-сообщества ; регулярно проводятся мероприятия по благоустройству
территории ; комфортность проживания на территории муниципального образования;
участие населения в спортивных, культурно-массовых мероприятиях, проводимых
на территории муниципального образования ; уровень информированности
населения о решениях и действиях органов и должностных лиц местного
самоуправления; авторитетность органов и должностных лиц местного
самоуправления среди населения; поддержание и развитие местных традиций,
обычаев |
|
Информационно-коммуникационные |
Организация общественных связей с жителями * (Ось F) |
Наличие сайта МО с доступными документами (Устав МО, карта МО,
структура управления, бюджет МО, стратегия развития МО и др.) ; действующая
электронная администрация ; инструменты обратной связи в рамках электронной
администрации (ответы на вопросы, комментарии и справочная информация и др.);
наличие и деятельность консультативных общественных советов при органах местного
самоуправления (Совет хозяйственных руководителей, совет общественности,
совет руководителей бюджетных организаций и др. ); наличие и деятельность
органов территориального общественного самоуправления |
*Для всех
типов муниципальных образований. (Составлено автором.)
муниципалитета. Визуализация
оценок состояния муниципального образования в виде графа имеет «идеальный» вид,
если по всем осям кубики большого размера. Однако на практике мы
имеем вложенные оценки, а степень вложенности иллюстрирует развитость
показателей той или иной оси [183]. Пример визуализации графа представлен на
Рис 2. При анализе строятся 2 графа: 1– жителя муниципального образования; 2 –
представителя органа местного самоуправления)
Этап 4 – Построение
лепестковой диаграммы. После построения графа каждого муниципального образования
выражается агрегированная оценка состояния и потенциала развития муниципального
образования по группам показателей. По формуле рассчитываются относительные числа осей (числа от 0 до 1, где 1 –
максимальное «идеальное» значение показателя).
,
где
Хк – относительное число отдельной оси,
m – количество экспертов,
xmax – максимальный балл ответов экспертов,
n(к) – количество параметров на каждой оси.
Данные числа изображаются
на лепестковой диаграмме, также состоящей из шести осей. Все точки на осях соединяются линиями:
пунктирной – житель муниципального образования, сплошной – представитель органа
местного самоуправления муниципального образования. На
практике же мы имеем вложенные оценки, и степень вложенности говорит о
развитости показателей той или иной оси. Рис.3
Приложение
|
|
–
высокий уровень показателей состояния и потенциала развития |
|
|
–
средний уровень показателей состояния и потенциала развития |
|
|
–
низкий уровень показателей состояния и потенциала развития |
|
|
–
показатель развития отсутствует |
Рис. 2. Граф многопараметрической диагностики состояния и потенциала развития
муниципального образования (строится на основе анкеты эксперта-представителя
органа местного самоуправления, либо эксперта-жителя МО))
,