Е

Е.К. Минеева,

доктор исторических наук, профессор

кафедры отечественной истории

ФГБОУ ВПО «Чувашский государственный

университет имени И.Н. Ульянова,

РФ, г. Чебоксары

Особенности формирования федеративного устройства

в советской России

Современное состояние государства напрямую зависит от его исторического прошлого. Развиваясь в направлении колониальной державы с сильной имперской властью, Россия в течение нескольких столетий представляла собой абсолютную монархию с унитарной формой государственного устройства. Идеи республики и федерации в условиях традиционализма общественной мысли, экономической отсталости страны, крепостного права и слабости буржуазии с большим трудом, но пробивали себе дорогу и признание в обществе. Повышенная революционность масс в начале XX в. как итог политического, социально-экономического и культурного развития России, внутренней и внешней политики царского самодержавия свергла монархический режим власти и 1 сентября 1917 г. провозгласила республику.

Пролетарская революция предприняла первые шаги по конкретному воплощению в России объединения республиканской формы правления и федеративного государственного устройства. Национальная политика советской власти базировалась на учении В.И. Ленина, который в 1917 г. пришёл к выводу о возможности и необходимости построения в новой России особого типа федерации. Отвергнув, по мнению вождя пролетариата, мелкобуржуазную по своей сути культурно-национальную (экстерриториальную) автономию, Ленин выступил организатором федерации, создававшейся по национально-территориальному принципу на основе титульной нации, проживавшей в исторически сложившихся территориальных границах. РСФСР, образованная на III Всероссийском съезде советов по «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» в январе 1918 г., была подтверждена первым Основным законом и последующими советскими Конституциями. Позиция Ленина в ходе строительства социалистического государства менялась в сторону расширения понятия «федерация», что нашло яркое отражение в документах X съезда РКП(б) 1921 года. Так, в резолюции «Об очередных задачах партии в национальном вопросе» признаются различные формы федеративного объединения, в том числе и федерация, базирующаяся на автономии[1]. Следовательно, лидер Республики Советов признавал как минимум две формы федеративного объединения: основанные на автономии и договорных союзных отношениях.

Из множества определений термина «федерация» (В. Остром, У. Райкер, Г. Мейер, Г. Вайтц, П.А. Кропоткин, Р.Г. Абдулатипов, Д.Л. Златопольский, А.И. Лепешкин, Ф.М. Раянов, М.Х. Фарукшин и др.) выявляются главные особенности понятия: добровольный союз или соглашение, условное согласие народов, областей, государств; разделение полномочий между центром и субъектами в рамках союзной Конституции; территории субъектов и их право на автономное управление. Федерация – это более демократичная, чем унитаризм, форма государственного устройства, при которой закреплены свобода выбора и принцип «народного суверенитета» – право колониальных в прошлом этносов на независимость и равноправие.

Неоднозначность понятия «федерация» стала источником теоретических дискуссий на предмет советского типа федеративного объединения. РСФСР нельзя отнести к классическому образцу федеративного союза, так как она включала различные по степени самостоятельности и равнозначности виды автономных (национальных) и территориальных её частей. В науке оспаривается сама возможность соотнесения структурных элементов федерации Советской России с самостоятельными суверенными государствами, способными, по классическому образцу, к союзному государству, на основании чего делается вывод о невозможности признания в Республике Советов федеративного государственного устройства. Правовед Е.А. Лукьянова, например, полностью отрицала принадлежность РСФСР к федеративному государственному образованию, а Конституцию 1918 г. квалифицировала как унитарную[2].

Известный специалист в области изучения вопросов возникновения и правового действия РСФСР О.И. Чистяков определял автономию в качестве совокупности прав, предоставляемых государством каким-либо специфическим его частям, «более широких, чем права остальных частей данного государства»[3]. Далее исследователь уточнял определение по поводу социалистической автономии, конкретизируя его на национально-территориальной специфике[4]. Автономные единицы РСФСР, по мнению учёного, не взаимодействовали между собой по горизонтали. Они представляли лишь части единого целого, каждая из которых проявляла зависимость через вертикальные узы двусторонней связи между Центром и автономиями[5]. Иначе говоря, в трактовке О.И. Чистякова, если договорная союзная федерация возникает в результате добровольного объединения её членов, то автономные образования появляются как итог их зависимости от Центра, на основе предоставления Центром той или иной формы автономии.

В такой интерпретации не учитывается фактор добровольного волеизъявления народа, выражавшийся в многочисленных общенациональных форумах, по инициативе которых в большинстве случаев и осуществлялось в советской России формирование автономных единиц. А двусторонний вектор отношений (из Центра и с мест), осуществлявшийся на практике, подменяется однонаправленным процессом – из Центра на периферию. Юридическое, законодательное признание (декрет ВЦИК и СНК) созревавших автономий, то есть формальная их выдача титульным этносам, рассматривается в качестве единственного источника власти, от которого зависело создание национально-территориальных образований.

Безусловно, автономные единицы не могут быть отождествлены с абсолютно независимыми субъектами федеративного союза. Но признаками государственности, как показывает история, автономии РСФСР не только обладали теоретически или декларативно, но и в реальной действительности. Так, автономные республики имели свой основной закон, политические атрибуты власти в виде герба, гимна и флага, свои структуры управления, территорию, условный суверенитет и легитимность. Факт утверждения конституций АССР Всероссийским съездом Советов, казалось бы, говорит об ограничении суверенных прав автономий. Однако в советское время этот законодательный акт зависимости рассматривался, наоборот, как признание высшими органами власти Республики Советов самостоятельности автономных единиц. Соответственно, главные признаки федерации: добровольное согласие народов и областей, разделение полномочий между центром и автономными структурами власти в рамках общефедеральной конституции, а также наличие территории и управление ими у советских автономий действительно существовали. И большинство достижений, которых сумели добиться национальные автономные образования в период советской власти, говорят за реальность и позитивные результаты действовавшей в то время федерации. Только за счёт репрессий и государственного механизма, сформированного для удержания в повиновении всего общества, как утверждают некоторые политики, огромная многонациональная держава с учётом фактического признания за ней лидерства на международной арене по многим отраслям жизни и деятельности государства развиваться не могла.

Особый тип федерации в Республике Советов – не случайность, он обоснован спецификой государства. По переписи 1897 г. Россия являла собой империю славян, которые составляли около 73% её населения; второй по численности этнолингвистической группой были тюрки – 11,7%; третьей – евреи – 3,3%; четвёртой – яфетиды – 3,1%; пятой – народы финно-угорской языковой семьи – 3,0%; шестой – народы балтийской группы – 2,4% и т.д.[6] В 1914 г. к русским по национальной принадлежности относилось 43%, а 57% всех жителей России приходилось на её многоэтничное население, говорившее более чем на 150 языках[7]. Следовательно, полиэтническая Россия отличалась в прошлом и в современных условиях продолжает выделяться высоким процентом русского населения. Сравнительно небольшой в стране удельный вес каждого в отдельности из остальных народов, кроме того, срединность положения многих из них, ориентировали на создание не договорной (союзной) федерации, а на формирование автономных образований, по советской терминологии, коренных национальностей. С другой стороны, поднявшийся национализм более 170 в совокупности этносов стал объективной предпосылкой формирования в многонациональной России именно такого типа государственного устройства.

Политика русификации царского самодержавия не способствовала развитию не только этнической, но и общечеловеческой культуры нерусских народов. Например, в Российской империи печатная продукция издавалась всего на 19 языках (более половины изданий представляли собой буквари и элементарные учебники для церковно-приходских школ)[8]. В 1913 г. на русском языке было издано свыше 94,4% всей книжной продукции России, тогда как на национальных языках всех входивших в состав империи этносов – только 5,6%[9]. Низкий уровень государственности, политической, социально-экономической и культурной зрелости абсолютного большинства российских этносов также способствовал формированию федерации, основанной на автономии. Отметим также и чересполосное, переплетённое проживание народов внутри России, что серьёзно затрудняло выделение суверенной национально-территориальной единицы, в которой основная часть её населения относилась бы к титульному этносу. Кстати, именно это качество, складывавшееся в течение длительной истории, значительно усложняло процесс формирования национально-автономных образований и установление истинно дружественных отношений между ними. Отголоски дискуссий этнотерриториального размежевания, происходивших в советское время, не полностью изжиты в настоящие дни и сказываются в современных условиях между субъектами Российской Федерации.

Асимметрия РФ, доставшаяся ей от советского прошлого, или сложная многоуровневая федерация, явление, принадлежащее не только России. Бразилия, Венесуэла, Индия, Пакистан и др. государства представляют собой асимметричные федерации. Все они – жизнеспособные государственные образования, поскольку асимметрия – объективное свойство, основанное на естественном различии народов. Природно-климатические и географические условия проживания, политическая и социально-экономическая история, численность и менталитет, нравы и культура многочисленных этносов мира делают их своеобразными и отличающимися друг от друга. Большое разнообразие народов невозможно вместить в единые, общие для всех, формы организации. В то же время стремление к согласию, демократия и международная этика требуют равноправия и уважительного отношения ко всем этносам и нациям. Одним из основных принципов, действующих между странами на мировой арене, является право народов на самоопределение, отражённое как в Международном пакте о гражданских и политических правах, который является составной частью Международного билля, так и в уставе Организации объединённых наций.

Закреплённое в советских декларациях, декретах и конституциях право наций на самоопределение впервые на реальной практической основе получило претворение в жизнь через формирование национально-территориальных автономных образований, через автономии РСФСР. Многочисленность восставших российских этносов определила советский тип федерации, основной составляющей которой стала этническая особенность. Право наций на самоопределение в трактовке В.И. Ленина применительно к народам бывшей Российской империи не подразумевало обязательности отделения и образования собственного государства. Требуя предоставления нерусским народам равенства и права на самоопределение, Ленин был убеждён в том, что, получив долгожданную свободу выбора, коренные российские этносы не выйдут из состава государства, сохраняя его целостность. Длительная история совместного общения, экономическая специализация и давние культурные связи, братская помощь со стороны русской нации должны были перевесить этнический национализм. Да и реальная возможность формирования автономии могла компенсировать притязания национальной интеллигенции на возрождение этнонациональной культуры в рамках собственной этнической государственности в виде автономии.

Национальная политика советской власти сыграла для неё поистине судьбоносную роль, став одной из существенных причин сохранения единственного в то время социалистического государства. Несмотря на конфликтогенность этнотерриториальной федерации, как отмечали некоторые отечественные учёные в лице А.Н. Аринина, Д.А. Волкогонова, Г.Х. Попова, А.И. Солженицына, В.А. Тишкова и др., и предлагавшейся ими необходимости отказа от национально-территориальных форм современной Российской Федерации, образование РСФСР в той специфической форме объективно напрашивалось самой историей мультиэтничной России. Ленинский план строительства РСФСР максимально учитывал существовавшие национальные тенденции в России, которые не были им придуманы и созданы.

Одной из главных составляющих советской национальной политики стало формирование полиэтнической РСФСР. Законодательным фундаментом национальной политики Республики Советов были следующие документы: «Декларация прав народов России», «Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока», «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», первая Конституция РСФСР. Так, «Декларация прав народов России», принятая 2 ноября 1917 г., в качестве программных требований определила: 1) равенство и суверенность народов России; 2) их право на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; 3) отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; 4) свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп[10]. В целях претворения в жизнь основных теоретических принципов национальной политики советская власть создала специальный орган – Народный комиссариат по делам национальностей (Наркомнац, НКН) РСФСР. Возникший в 1917 г. на II Всероссийском съезде советов и упразднённый в 1923 г. в связи с образованием СССР, Наркомнац превратился во властную государственную структуру, направлявшую и координировавшую деятельность всех учреждений советской власти, имевших то или иное отношение к национальному вопросу.

Наркомат стал первым в истории России органом, состоявшим исключительно из представителей нерусских этносов. Нарком, видные деятели комиссариата С.М. Диманштейн, С.С. Пестковский, В.С. Мицкевич-Капсукас и многие другие выполняли полномочия не только как государственные должностные лица, но и выступали в качестве носителей национальной культуры от лица своих, соответственно, грузинского, еврейского, польского, литовского и других народов. В деятельности НКН сосуществовали две тенденции: общегосударственная, отражавшая интересы советской власти в целом, и национально-периферийная, отстаивавшая взгляды многочисленных российских этносов. Борьба этих закономерностей, проявлявшаяся на протяжении всего времени существования национального комиссариата, завершилась победой первой, о чём красноречиво свидетельствует «дело Султан-Галиева» и в конечном итоге роспуск Наркомнаца.

«Положение о Наркомнаце» определило следующие задачи его деятельности: обеспечение мирного сожительства и братского сотрудничества всех национальностей РСФСР; содействие материальному и духовному развитию народов применительно к особенностям их быта, культуры и экономического состояния; наблюдение и проведение в жизнь национальной политики советской власти[11]. Задачи наркомата были настолько широки, что некоторые учреждения, особенно на местах, рассматривали его в качестве ненужного, лишнего органа власти, не стремились выполнять поручения комиссариата, пытались освободиться от его постоянного надзора. СНК и Наркомнац настоятельно рекомендовали всем партийным и государственным органам всячески содействовать НКН. Тем не менее, в июле 1919 г. со ссылкой на Гражданскую войну Президиум ВЦИК предпринял попытку ликвидировать наркомат по делам национальностей. Только благодаря вмешательству ЦК РКП(б) и лично В.И. Ленина Наркомнац был сохранён[12].

С другой стороны, при недостаточной определённости функциональных полномочий комиссариата, а также, имея в виду многоэтничность бывшей Российской империи, властность данного учреждения постепенно росла. Да и последовательная повседневная работа давала положительные, с точки зрения отношения к нему, результаты, о чём свидетельствуют протоколы заседаний коллегии наркомата, на одном из которых (14 августа 1920 г.), к примеру, отмечалось, что «работа в Наркомнаце оживает», «его внешний авторитет значительно вырос», «теперь с ним считаются», «по всем вопросам национального характера ЦК РКП(б) и другие учреждения запрашивают Наркомнац и держат его в курсе дела»[13].

Наркомнац осуществлял всю многогранную деятельность по созданию и преобразованию автономий в рамках РСФСР при помощи не только функциональных, но и территориальных структурных подразделений. Реализация одной из главных задач комиссариата – создание национально-территориальной государственности народов – способствовала количественному увеличению автономных единиц. К 1922 г. в составе РСФСР в общей сложности уже насчитывалось 21 автономное объединение[14]. По факту формирования государственности определённого титульного этноса его национальный отдел автоматически аннулировался. Но, поскольку потребность дальнейшего процесса развития национальной автономии по-прежнему сохранялась, и, памятуя о том, что до середины 1930-х гг. советское государство принципиально придерживалось политики поддержки и коренизации нерусских этносов, становится понятным, почему в составе Наркомнаца начинали образовываться представительства их автономий. Представительства отстаивали интересы не всего проживавшего на территории РСФСР этноса, а лишь его национально-территориальной автономии. Потребности остальной части этнической общности выполняли органы на местах.

Российский федерализм изначально складывался не только как форма организации межнациональных отношений, но и как разновидность территориальной организации. Устанавливавшиеся внутри РСФСР территориальные границы не раз подвергались пересмотру и переутверждению. Существовавшее в прошлом деление территории на губернии, уезды и волости в условиях формирования нового государственного устройства, ещё и основанного на национально-территориальном принципе, не соответствовало дальнейшему развитию федерации. В поиске оптимальной структуры размежевания в стране не раз обсуждались и проводились административно-территориальное деление и экономическое районирование. По понятным причинам, государство проявляло большую заинтересованность в превращении национально-территориальных образований в экономически и культурно развитые национальные районы страны. Неспособность справиться с данной задачей самостоятельно, без помощи русского народа способствовало пересмотру территориальных границ. Кроме того, небольшие по своим размерам автономные единицы никак не соответствовали более крупным в этом отношении территориальным областям, что требовало поиска новых форм объединения.

Следует учесть и то, что в 1920-1930-е гг. не только шло формирование новых автономий, но и происходил активный процесс преобразования автономных единиц в их высший статус – республику. Прежде всего, поощрение партийно-государственным аппаратом стремления автономных областей диктовалось, по-прежнему поддерживаемым им, правом этносов на дальнейшее самоопределение. Автономные республики действительно символизировали приобретение народами национальной государственности, то есть самоуправления в рамках РСФСР. Но для перехода в иное качество перед автономией ставились определённые ограничения, не последнюю роль среди которых играл и экономический фактор. Автономии следовало иметь определённый промышленный потенциал. Не случайно, в результате индустриализации и с помощью краевых объединений, именно в 1930-е гг. абсолютное большинство АО сумело перерасти в АССР, приобретя, тем самым, новое качество.

Таким образом, федеративное устройство России, сложившееся в 1920-1930-е гг., имело специфичные формальные и содержательные характеристики, которые позволяют говорить об особом, советском типе федерации. Формирование национально-территориальной автономии титульных этносов в составе РСФСР происходило в условиях их отсталости, борьбы за устанавливавшийся новый строй, почти полного отсутствия специалистов и профессиональных кадровых работников в деле национально-государственного строительства. Каждая из автономий имела свою собственную историю, которая отличала её от каждого другого автономного образования. В то же время национальная чересполосица, уровень культуры и степень заинтересованности в образовании этнической государственности, столкновение мнений в Центре и на местах, противодействовавшее эволюции автономных единиц, в той или иной степени проявлялись во всех полиэтничных регионах. Обязательное же соблюдение этнического и экономического признаков при определении территориальных границ между ними, а также при преобразовании автономных областей в АССР способствовало территориальным спорам, последствия которых сказываются и в настоящие дни. Специфика многонациональной современной Российской Федерации корнями уходит в особенности формирования полиэтнической РСФСР.