помощник
Минераловодского межрайонного транспортного прокурора;
Савосик
Д.А., к.ю.н.
доцент кафедры
правосудия и процессуального
права «СГСЭУ», Россия
История создания единого
независимого следственного органа.
В современной России борьба с
преступностью является одной из приоритетных задач государства. Особое место в
этой борьбе принадлежит органам предварительного следствия. В свою очередь,
эффективность деятельности названных органов в немалой степени зависит от их
организационного построения1.
Сегодня вопрос об оптимизации
построения отечественного следственного аппарата отнюдь не снят с повестки дня.
И совершенно очевидно, что при выработке путей дальнейшего совершенствования
организации предварительного следствия целесообразно учесть национальный
исторический опыт, проанализировать достижения и просчеты наших
предшественников.
Как известно, в практике
отечественного государственного строительства в разное время были реализованы
четыре модели построения органов расследования:
1) вневедомственный следственный аппарат;
2) следственный аппарат в составе органов прокуратуры;
3) следственный аппарат при судебных органах;
4) следственный аппарат в структуре органов исполнительной власти.
Для начала необходимо остановиться
на вопросе о времени зарождения отечественных следственных органов. На
сегодняшний день в историко-правовой науке утвердилось мнение о том, что «до
учреждения судебных следователей (в 1860 г.) российский государственный аппарат
не имел структурно и функционально обособленного органа, специально
предназначенного для расследования уголовных дел»2. С приведенной точкой зрения трудно
согласиться.
Опираясь на собранные данные, можно
уверенно констатировать, что зарождение отечественных органов предварительного
следствия произошло не в 1860 г., а на полтора столетия ранее, в первой
четверти XVIII в.
В 1710-х – первой половине 1720-х
гг. существовало три следственных органа: «майорские» следственные канцелярии,
следственная канцелярия генерал-прокуратуры Сената и Розыскная контора Вышнего
суда.
Наиболее мощными из этих органов
являлись, несомненно, «майорские» канцелярии3. Функционировавшие в 1713-1723 гг.,
названные канцелярии были созданы Петром I для
расследования особо важных уголовных дел – преимущественно по обвинениям высокопоставленных
должностных лиц. Достаточно сказать, что под следствием «майорских» канцелярий –
по эпизодам взяточничества, казнокрадства, служебных подлогов и мошенничества –
перебывало 11 из 23 российских сенаторов первой четверти XVIII
в.
После смерти Петра I
вневедомственная модель построения следственного аппарата оказалась надолго
забытой.
Лишь в 1930 г. идею о создании
вневедомственного следственного органа – впрочем, сугубо изолированно – озвучил
советский правовед М.М. Гродзинский4. По-настоящему же бурная дискуссия о
принципах организации следственного аппарата развернулась в нашей стране в 1957
г.
В ходе работы шестой сессии
Верховного Совета СССР IV созыва 9 февраля
1957 г. Было предложено упорядочить деятельность следственных органов. По мнению автора идеи, разделение следствия между
прокуратурой и милицией утратило смысл, и потому целесообразно
сосредоточить расследование уголовных дел «в одном едином следственном органе»,
причем о необходимости упразднить следователей госбезопасности речь не велась.
Практически одновременно в журнале «Советское государство и право» была
опубликована статья начальника Главного управления милиции МВД СССР М.В.
Барсукова, в которой автор также высказался за создание объединенного
следственного аппарата, предложив включить его в структуру МВД5.
Идеи депутата и начальника ГУМ
всколыхнули юридическую общественность. За непродолжительное время на страницах
юридической периодики и газеты «Известия» появились восемь статей и передовица,
посвященные проблеме организации предварительного следствия. Единодушно
согласившись с тезисом о необходимости образования единого следственного
органа, авторы статей разошлись во мнениях касательно
его ведомственной принадлежности.
Большая часть авторов выступила за
сосредоточение предварительного следствия в органах прокуратуры6.
Судьи Верховного Суда РСФСР С.В. Бородин и А.Я. Грун предложили – в духе 1920-х
гг. – сосредоточить следственный аппарат в органах Министерства юстиции. И.Д.
Перлов и М.Ю. Рагинский привели доводы как в пользу передачи следователей
в систему Минюста, так и в систему МВД7. Характерно, что отмеченные авторы
так и не вышли в своих рассуждениях за рамки существовавших в тот период
моделей построения следственного аппарата.
Мелькнуло также и иное предложение.
Представленный редакцией журнала «Советское государство и право» как «заместитель
транспортного прокурора Калининской железной дороги тов. Голишников» высказался
за создание «самостоятельного органа по расследованию всех уголовных дел». Однако
данное предложение было раскритиковано многими видными учеными.
На принципиально новый уровень идею
о вневедомственном следственном органе вывел во второй половине 1960-х гг. В.А.
Стремовский. В своих монографии и докторской диссертации он не только обосновал
оптимальность данной модели построения следственного аппарата, но и выдвинул
детально разработанное предложение о создании Следственного комитета при Совете
Министров СССР8.
По мысли В.А. Стремовского, следственные подразделения МВД, прокуратуры и КГБ подлежали ликвидации.
Взамен этого должен был образоваться
упомянутый Следственный комитет с территориальными органами на уровне союзных
республик, краев и областей, а также городов и районов. По внутренней структуре
Комитет и его органы предполагалось разделить на отделы, специализировавшиеся
по категориям уголовных дел (отдел по расследованию государственных
преступлений, отдел по расследованию воинских преступлений и так далее).
Попутно В.А. Стремовский предложил ввести
институт кандидатов на должность следователя.
Масштабные замыслы В.А. Стремовского
не нашли, впрочем, отклика ни в ученом мире, ни в руководстве страны.
Характерно при этом, что согласно проведенным в 1969 г. опросам следственных
работников прокуратуры и МВД, за организацию вневедомственного самостоятельного
Следственного комитета высказались соответственно 48 и 45,9 процента из них.
Попытки реализации сформулированной
в 1930 г. М.М. Гродзинским, а в 1957 г. «тов. Голишниковым», научно
аргументированной В.А. Стремовским идеи о вневедомственном следственном
органе впервые была предпринята в 1977 г. Тогда был разработан проект Положения
о Государственном комитете СССР по следствию. Получивший вначале поддержку в
Президиуме Верховного Совета СССР данный законопроект впоследствии отклонили
без рассмотрения на сессии.
Вопрос о создании вневедомственного
Следственного комитета ставился на обсуждение
и в начале 1980-х гг. Пост руководителя Комитета предложили занять министру
юстиции СССР В.И. Теребилову. На
данное предложение В.И. Теребилов ответил отказом, сочтя, что у Комитета «будут
богатая вывеска и очень скромные возможности»9. Сыграло ли роль отрицательное
мнение министра юстиции, или какие-то иные факторы, но замысел об учреждении в Союзе
ССР независимого следственного органа в очередной раз не был реализован.
Идея вневедомственного следственного
аппарата вновь приобрела актуальность в годы «перестройки». Одним из первых на
эту тему заговорил председатель Верховного суда Башкирской АССР Ш.К. Вахитов. В
1988 г. он предложил – хотя и в перспективе – образовать Следственный комитет
СССР, подотчетный Верховному Совету10.
Показательно, что в конце 1980-х гг.
в пользу создания вневедомственного следственного органа высказывались 72,2
процента опрошенных сотрудников следственных подразделений МВД и прокуратуры
г. Уфы и 71,7 процента – г. Омска. В ходе проведенного в 1989 г. редакцией
издательства «Юридическая литература» авторитетного «круглого стола» аналогично
за учреждение независимого Следственного комитета выступили такие видные ученые
и практические работники, как С.И. Гусев, А.П. Гуляев, В.Г. Новиков, Т.Г.
Морщакова. Неудивительно, что очень скоро данный вопрос стал предметом
обсуждения законодателей.
В апреле 1989 г. I Съезд
народных депутатов СССР акцентировал внимание на создании самостоятельного, не подверженного ведомственным
и местным влияниям следственного аппарата. 18 апреля 1990 г. Верховный
Совет СССР постановлением № 1438-1 дал официальное поручение Совету Министров
СССР внести предложения о создании союзного Следственного комитета.
К сентябрю 1990 г. межведомственная
рабочая группа специалистов разработала пакет законопроектов: «О Следственном
комитете РСФСР», «О статусе следователя», «О внесении изменений и дополнений в
УПК РСФСР», «Об ответственности за неуважение к следователю и
воспрепятствование его деятельности». Указанный пакет был направлен в вузы и
правоохранительные органы, где подвергся широкому обсуждению.
Параллельно в декабре 1990 г. II
Съезд народных депутатов РСФСР поручил Верховному Совету РСФСР начать работу по
формированию самостоятельных органов предварительного следствия. Как одно из
обязательных и важнейших направлений реформирования системы правоохранительных органов создание
самостоятельного следственного аппарата было внесено и в Концепцию
судебной реформы РСФСР, утвержденную постановлением Верховного Совета РСФСР от
24 октября 1991 г. № 1801-1. Наконец, в первом полугодии 1993 г. проект Закона «О
следственном комитете Российской Федерации» был принят Верховным Советом России
перед летними каникулами в первом чтении.
Никогда ранее в новейшей
отечественной истории создание такого мощного, самостоятельного, выведенного
из-под оперативных и прокурорских органов следственного ведомства не было так
близко. Представлявшийся заведомо абсурдным в 1950-е гг. замысел об учреждении «самостоятельного
органа по расследованию уголовных дел» будет, казалось, вот-вот воплощен в
жизнь. Однако драматические события октября 1993 г., роспуск Верховного Совета
и последовавшие за этим политические распри, неудачи в экономической политике
перечеркнули реализацию этого смелого проекта реформирования следственных
органов.
Начало XXI
века ознаменовалось еще одной попыткой образовать в нашей стране
вневедомственный следственный аппарат. 31 октября 2002 г. депутатами
Государственной Думы РФ от фракции «Яблоко» И.Ю. Артемьевым и С.В.
Иваненко был внесен на рассмотрение парламента проект федерального закона №
257222-3 «Об органах предварительного следствия в Российской Федерации». В соответствии с этим законопроектом
предлагалось создание единого ведомства – Федеральной службы
расследований (ФСР), в которую должны были быть переданы следственные
подразделения всех четырех ведомств, имеющих ныне следственные аппараты, – прокуратуры,
МВД, ФСБ и ФСКН.
Согласно законопроекту, Федеральная
служба расследований должна подчиняться непосредственно Президенту РФ, который
назначает и смещает ее Директора. В субъектах Федерации, городах и районах
образуются управления и отделы ФСР, составляющие единую вертикальную структуру;
следователи ФСР расследуют все категории уголовных дел с возможной
специализацией по отделам. В ранг принципа возводится независимость и
процессуальная самостоятельность следователя, а также деловое сотрудничество с
органами, осуществляющими дознание и оперативно-розыскную деятельность11.
Дальше внесения законопроекта дело,
однако, не пошло. Как следует из протокола заседания Комитета Государственной
Думы по безопасности от 28 ноября 2002 г., авторам законодательной инициативы
было предложено направить законопроект для получения заключения в Правительство
Российской Федерации. Решение вопроса затянулось, а в 2003 г. состоялись выборы
в Государственную Думу, в результате которых фракция «Яблоко» в новый состав
парламента не попала.
Законопроект о ФСР остался ненужным.
В итоге, 13 апреля 2004 г., по решению Совета Государственной Думы,
законопроект был возвращен «...авторам законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи
104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует
заключение Правительства Российской Федерации)»12.
С
вступлением в силу Федерального закона № 403-ФЗ от 28.12.2010 года «О
следственном комитете Российской
Федерации", вопрос о создании единого централизованного органа,
осуществляющего предварительное следствие, не утратил своей актуальности. На
данный момент трудно с уверенностью судить о том, являлось ли создание
Следственного комитета РФ окончательной целью, либо в дальнейшем государством
будут предприняты шаги по присоединению к вновь созданному следственному органу
следственных аппаратов иных органов исполнительной власти (МВД, ФСБ, ФСКН). Однако
думается, что указанный вопрос представляет огромный интерес, как для научного
сообщества, так и для оперативных работников, непосредственно вовлеченных в
уголовно-процессуальную деятельность.
Литература:
1.
Серов Д.О., Аверченко А.К. Вневедомственный следственный аппарат России:
замыслы и реальность // Журнал российского права, 2005, № 10, С. 32.
2.
Мамонтов А.Г. Расследование преступлений в российском судопроизводстве первой
половины XIX в.: Учебное пособие. М., 2003, С. 94.
3.
Бабич М.В. Государственные учреждения XVIII века: Комиссии
петровского времени. М., 2003, С. 82.
4.
Стремовский В.А. Сущность и участники предварительного следствия в советском
уголовном процессе: Автореф. дисс.: доктора юрид. Наук. Тбилиси, 1967, С. 11.
5.
Барсуков М.В. За дальнейшее совершенствование организации и деятельности
советской милиции // Советское государство и право. 1957,
№ 2, С. 21.
6. Голяков И.Т. О едином следственном аппарате
и функциях Миистерства юстиции // Советская юстиция, 1957, № 7; Митричев С. О
едином следственном аппарате // Известия. 1957. № 7, С. 5.
7.
Перлов И.Д., Рагинский М.Ю. назревшие вопросы дознания и предварительного
следствия // Советское государство и право. 1957, № 4, С. 17.
8.
Стремовский В.А. Участники предварительного следствия в советском уголовном
процессе. Ростов н/Д, 1966, С. 43.
9.
Теребилов В.И. Судебно-правовая реформа // Законность. 1996, № 3, С. 13.
10.
Вахитов Ш.К. Место следственного аппарата в системе государственных органов //
Советское государство и право. 1988, № 2, С. 23.
11.
Серов Д.О., Аверченко А.К. Вневедомственный следственный аппарат России:
замыслы и реальность // Журнал российского права, 2005, № 10, С. 31.
12.
Марфицын П.Г. Следователь может быть независымым // 50 лет кафедре уголовного
процесса УрГЮА: Материалы международной науч.-практ. Конференции. Екатеринбург.
2005, Ч. 2.