Мадоніч Н.С., к.е.н. Мойсеєнко К.Є.

ДВНЗ «Донецький національний технічний університет»

Фіскальна децентралізація по-європейськи – як вибудувати діалог між центральною та місцевою владою

Українська модель формування та використання бюджетних коштів зорієнтована на централізацію фінансових ресурсів у Державному бюджеті України, за рахунок якого фінансується частина видатків місцевого рівня, та подальший перерозподіл іншої їх частини через механізм дотацій місцевим бюджетам. Такий механізм містить низку негативів, пов’язаних із недосконалістю визначення розмірів дотацій, наявністю корупційної складової у розподілі коштів державного бюджету через дотації, відсутністю стимулів для платників щодо сплати податків, які зараховуються до державного бюджету, низькою мотивацією органів місцевої влади до активізації підприємницької діяльності на відповідних територіях.

З метою вирішення зазначених проблем, починаючи з 2014 р., в Україні започатковано реформи щодо децентралізації влади. Ключовими із таких реформ є адміністративно-територіальна, фінансова та податкова. Основна ідея проведення адміністративно-територіальної реформи полягає у формуванні місцевих громад як базових адміністративно-територіальних одиниць, для оптимізації надання адміністративних та соціальних послуг населенню. Однак поряд із передачею повноважень у сфері надання зазначених послуг, постає проблема їх фінансування, тобто очевидною є необхідність зміцнення дохідної частини місцевих бюджетів. Навіть більше, з метою досягнення фінансової незалежності місцевих бюджетів їх доходи мають бути прив’язані до податків та податкових платежів суб’єктів господарювання і громадян, які ведуть свою діяльність чи проживають на відповідній території.

Реформи в частині фінансової та податкової децентралізації в Україні започатковані у відповідному законодавстві з 1 січня 2015 р. Однак сучасні реалії функціонування новостворених місцевих громад свідчать про недостатність коштів, які вдається залучити завдяки додатково сформованим джерелам фінансування. Тому взятий владою шлях на децентралізацію є під загрозою, через це може постраждати місцева соціальна інфраструктура, а головне – населення, яке добровільно об’єдналося у місцеві громади. А зворотного механізму розформування громад законодавством не передбачено. Тому проблематика фіскальної децентралізації є особливо актуальною, а надто в частині збільшення власних доходів місцевих громад.

Останнім часом у науковій літературі з’явилася низка публікацій, які присвячені проблематиці фіскальної децентралізації. Серед зарубіжних вчених, які займалися вивченням питань фіскальної децентралізації, варто виокремити роботи Р. Барро [R. Barro] [1], Р. Боадвея [R. Boadway] [2], Р. Масгрейва [R. Musgrave] [3], В. Оутса [W. Oates], Ч. Тібу [Ch. Tiebout], А. Шаха [A. Shah] [2] та ін. В Україні проблематика фіскальної децентралізації завжди була в центрі уваги фінансової науки й особливо актуалізувалася з моменту започаткування реформ децентралізації влади. Тому в дослідженнях цієї проблематики задіяна велика кількість українських вчених, зокрема: В. Андрущенко, Є. Балацький, Н. Бикадорова, О. Бондаренко, З. Варналій, О. Глуха, О. Глущенко, В. Дем’янишин, М. Деркач, В. Зайчикова, О. Кириленко, В. Кравченко, А. Крисоватий, І. Луніна, В. Опарін, Ю. Пасічник, Л. Сафонова, С. Слухай, А. Соколовська, В. Федосов, С. Юрій та ін.

Однак, незважаючи на численні наукові дослідження у цій сфері, потребують оцінки нещодавні законодавчі новації у сфері фіскальної політики в частині зміцнення бюджетної та фінансової незалежності місцевих бюджетів України.

Критика пропозицій Мінфіну в частині міжбюджетних відносин на 2018 р зводиться до кількох основних тез. Головні пункти - це фрустрація місцевих органів влади через передачу на центральний рівень 25% єдиного податку (який раніше повністю зараховувався до місцевих бюджетів), і, в той же час, передача на їх фінансування додаткових функцій (зокрема ПТУ). Висновок, найчастіше, простий і швидкий: якщо забрали частину одного з податків, зменшили одну з субвенцій, значить вектор змін, нібито, централізує і ворожий до місцевої влади. І хоча при цьому ми часто чуємо цитати з Європейської хартії місцевого самоврядування, насправді, таке трактування є вкрай спрощеним викладенням принципів цього документа і філософії відповідальних міжбюджетних відносин, які в ньому закладені.

Торг за додатковий ресурс з держбюджету - це важлива частина пострадянської феодальної системи, де інтереси місцевої влади завжди були вузько обмежені, а методи збільшення бюджету зводилися до політичних інтриг і особистої удачі.

Європейська модель міжбюджетних відносин, відображена в Хартії, описує принципово іншу філософію, все ще нову для України. Головний принцип Хартії - це принцип партнерства. Місцеві і центральні органи влади засновують перелік делегованих повноважень і оптимальний обсяг їх фінансування. Вони діють спільно заради спільної мети - соціальної єдності, ефективності публічних послуг, економічного процвітання. Саме тому Хартія стверджує право місцевого самоврядування на отримання власних ресурсів, які повинні бути одночасно адекватні до покладених на них функцій, і при цьому "залишатися в рамках національної економічної політики" (Стаття 9, пункт 1). Крім того, пункт 4 статті 9 Хартії передбачає, що облік зростання вартості послуг на місцевому рівні повинен компенсуватися передачею фінансового ресурсу виключно "настільки, наскільки це практично можливо". Розподіл доходних джерел і повноважень - це партнерська угода, яка повинна враховувати всі фактори і обмеження. Розподіл доходних джерел і повноважень - це не битва в лобову "на слабо".

Єдиний податок і секторні субвенції (освітня, медична) - це тільки окремі (важливі) елементи системи фінансування місцевих бюджетів. Згідно з тією ж Хартії, ця система обов'язково повинна розглядатися в цілому - як формується ресурс, доступний для місцевої влади? Це і трансферти (дотації, субвенції), і закріплені доходи (де ставку встановлює центр, перш за все - ПДФО), і місцеві джерела доходів (де ставку встановлює сама громада через обрану нею раду).

З точки зору пакетних, цивілізованих і партнерських переговорів, бюджет 2018 - це бюджет об'єктивного стресу для державного бюджету і об'єктивних можливостей - для місцевого самоврядування. Про які б чудеса раптового підвищення ефективності не йшлося, доходи від загальнонаціональних податків (які живлять центральний бюджет) в результаті податкової реформи скоротяться. При цьому, перед центральним урядом постане завдання збільшення підтримки системи пенсійного та соціального страхування через зниження ЄСВ. Крім того, саме на центральному бюджеті сьогодні лежать ті зростаючі витрати, від яких залежить виживання всієї країни - оборона, обслуговування боргу. На цьому тлі, місцеві бюджети сьогодні володіють ресурсною базою, яка була значно збільшена в минулому році. Так, це збільшення відбулося за рахунок введення місцевих податків, які повинні повністю залишатися в громаді на додаткові місцеві проекти. Також правда, що не всі бюджети відчули це поліпшення в повній мірі. Однак вже робиться дуже багато, щоб ці нові можливості були реалізовані максимально, а база місцевих податків на 2018 рік була додатково розширена.

Література

1. Barro R.J. Government spending in a simple model of endogenous growth / R. J. Barro // The Journal of Political Economy. – Part 2: The Problem of Development: A Conference of the Institute for the study of free enterprise systems. – 1990. – Vol. 98. – No. 5. – P. 103–125.

2. Boadway R. Intergovernmental fiscal transfers: principles and practice / R. Boadway, A. Shah. – The World Bank, 2007. – 572 p.

3. Musgrave Richard A. Essays in fiscal federalism – Washington, DC: The Brookings Institution, 1965. – 301 р.