Право/2. Административное и финансовое право
К.ю.н.
Чернова О. А.
Тихоокеанский
государственный университет, Россия
Организационно-правовая система исполнительной власти: проблемы
функционирования
Механизм государственной власти в Российской Федерации представлен
самостоятельными органами законодательной, исполнительной и судебной власти,
что основано на одном из важнейших принципов демократического государства –
принципе разделения властей, закрепленном в статье 10 Конституции Российской
Федерации. [1] При этом государственная власть едина, но функции государства
(законодательство, управление и правосудие) осуществляют различные органы,
наделенные в этих целях государственно-властными полномочиями. [2]
В статье будет рассмотрена организационно-правовая система
органов исполнительной власти, на которые возложено осуществление специфической
по своему содержанию, функциональному назначению и методам государственной
деятельности – государственного управления.
Определяя систему органов исполнительной
власти, согласимся с профессором А. П.
Алехиным в том, что данная система представляет собой основанную на
разграничении предметов ведения и компетенции совокупность их взаимосвязанных
видов и относящихся к ним конкретных органов, выполняющих возложенные на них
задачи и функции управленческого характера. [3]
В соответствии с федеративным
государственным устройством органы исполнительной власти подразделяются на
федеральные и органы исполнительной власти субъектов.
Система федеральных органов исполнительной
власти представлена Правительством Российской Федерации, возглавляющим единую
систему исполнительной власти в Российской Федерации [4]; иными федеральными
органами исполнительной власти. Установление системы федеральных органов
исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, а также вопросы
их формирования в соответствии со ст. 71 (п. «г») Конституции РФ отнесены к
ведению Российской Федерации. Данные полномочия предоставлены Президенту РФ и
Правительству РФ.
Система органов исполнительной власти субъекта устанавливается
субъектом самостоятельно, ее возглавляет высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных
органов субъекта определяется либо высшим должностным лицом субъекта Российской
Федерации, либо руководителем высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом)
субъекта РФ. [5] Так, к примеру, в Хабаровском и Приморском краях, Сахалинской
области в соответствии с уставами
структуру исполнительных органов государственной власти определяет Губернатор. [6, 7, 8]
Более подробного рассмотрения требует, на наш взгляд,
система органов федеральной исполнительной власти, которая за последние годы
неоднократно пересматривалась в целях определения их рациональной структуры. [9]
Решающее значение в процессе упорядочения системы
государственного управления, упрощения структуры и сокращения аппарата органов
исполнительной власти Российской Федерации оказали указы Президента Российской
Федерации от 12.05.1992 г. № 511 [10] и 30.09.1992 г. № 1147 [11]. Данными
указами были определены организационно-правовые формы центральных органов
федеральной исполнительной власти (министерство
РФ, государственный комитет Российской Федерации, комитет Российской Федерации,
федеральная служба, российское агентство и федеральная инспекция),
подчиненных Президенту РФ и Правительству РФ, а также функциональная
направленность их деятельности. Отметим, что, несмотря на необходимость
разграничения компетенции и устранения дублирования управленческих функций,
указом № 511 на федеральную службу, российское агентство и федеральную
инспекцию по существу были возложены идентичные функции (специальные
исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные). В последующем в
целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти в Российской Федерации указом Президента РФ от 09.03.2004
г. № 314 [12] было установлено, что в систему федеральных органов
исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и
федеральные агентства.
Данная организационно-правовая система органов федеральной
исполнительной власти существует по настоящее время и предполагает
дифференциацию органов по их правовому положению и функциональному назначению.
В частности, согласно нормативным установлениям, в качестве федерального органа
исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности, определена федеральная служба. Прерогативой
федерального министерства является выработка государственной политики,
федерального агентства - соответственно управление государственным имуществом.
Вместе с тем, отдельные нормативно-правовые акты (преимущественно подзаконного
характера) действия по контролю и надзору за исполнением общеобязательных
правил поведения закрепляют и за иными государственными органами, именуемыми
государственными инспекциями.
Назовем государственные инспекции,
правовой статус которых регламентирован указами Президента РФ или постановлениями
Правительства РФ:
F
государственная жилищная инспекция РФ
- осуществляет контроль за обеспечением прав и законных интересов граждан и
государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг;
использованием и сохранностью жилищного фонда;
F федеральная
инспекция труда - осуществляет
государственный надзор и контроль за соблюдением всеми юридическими и
физическими лицами законодательства РФ о труде и охране труда;
F государственная
семенная инспекция РФ - осуществляет
сортовой и семенной контроль посевов и семян сельскохозяйственных растений;
F государственная
инспекция по маломерным судам МЧС России
- осуществляет государственный и технический надзор за маломерными судами и
базами (сооружениями) для их стоянок, их использованием во внутренних водах и в
территориальном море РФ;
F государственная
инспекция безопасности дорожного движения МВД РФ - осуществляет государственный контроль и надзор за
соблюдением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов,
технических норм и иных нормативных документов в области обеспечения
безопасности дорожного движения;
F инспекция
федеральной налоговой службы -
осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о
налогах и сборах, валютного законодательства; за производством и оборотом
этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции;
F уголовно-исполнительная
инспекция - осуществляет контроль за
поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих
малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание наказания.
Анализ действующих
нормативно-правовых актов, регламентирующих правовой статус государственных
инспекций, позволяет нам выделить следующие организационно-правовые формы, в
которых они преимущественно создаются:
1)
отдельные из них
(инспекций) представляют собой единую централизованную систему, включающую в
себя, как правило, федеральный орган исполнительной власти и его
территориальные органы (отделения в субъектах РФ). По данному принципу были
созданы жилищная инспекция, федеральная инспекция труда;
2)
некоторые инспекции
созданы в форме государственного учреждения (семенная,
уголовно-исполнительная);
3)
инспекция входит в
систему федерального органа исполнительной власти и осуществляет свои функции
через соответствующие структурные подразделения центрального аппарата,
территориальные органы, а также подведомственные федеральному органу
подразделения и организации. В частности, Государственная инспекция по
маломерным судам входит в систему МЧС России и осуществляет свои функции через
соответствующие структурные подразделения центрального аппарата МЧС России,
территориальные органы Государственной инспекции по маломерным судам, входящие
в состав территориальных органов МЧС России, а также подразделения и
организации МЧС России, осуществляющие технический надзор, регистрационную и
экзаменационную работу, патрульную службу, диагностику и проведение технических
освидетельствований (осмотров)
маломерных судов. [13]
Несколько иной принцип
положен в основу построения Госавтоинспекции. В соответствии с Положением о
государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утв. указом
Президента РФ от 15.06.1998 г. № 711 [14], систему Госавтоинспекции образуют:
органы управления (федеральные и территориальные) и подразделения ГАИ. Причем
федеральный орган управления Госавтоинспекции является структурным
подразделением МВД России и возглавляет всю систему Госавтоинспекции.
Территориальные органы управления соответственно являются структурными
подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел
субъектов РФ и руководят деятельностью подчиненных им специализированных и иных
подразделений Госавтоинспекции. Подразделения ГАИ в районах, городах, округах и
районах в городах являются структурными подразделениями соответствующих органов
внутренних дел и обеспечивают выполнение возложенных на Госавтоинспекцию
функций.
На наш взгляд, такое
(существующее) положение несколько не согласуется с осуществляемой в стране
административной реформой, предусматривающей упорядочение полномочий
федеральных органов исполнительной власти. Для подтверждения данного тезиса
приведем отдельные положения Программы социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу: «До сих пор не достигнута
одна из ключевых задач административной реформы – задача по оптимизации
полномочий государственных органов… Данную задачу необходимо решать посредством
совершенствования системы контроля и надзора и, прежде всего, путем устранения
дублирования контрольно-надзорных функций в системе федеральных органов
государственной власти». [15, 16]
Вместе с тем отметим и
современную тенденцию по оптимизации системы федеральных исполнительных
органов, которая, учитывая действующее структурное их построение, заключается в
том, что государственными инспекциями стали именоваться территориальные органы
федеральных служб. К примеру, инспекция страхового надзора по федеральному
округу является территориальным органом Федеральной службы страхового надзора
РФ и осуществляет функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности
на территории соответствующего федерального округа; межрегиональное
инспекционное управление Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения
и социального развития является территориальным органом Росздравнадзора, осуществляющим
функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и социального развития на
территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации; инспекции
Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного
деления, инспекции межрайонного уровня являются территориальными органами ФНС и
входят в единую централизованную систему налоговых органов.
Данная тенденция,
бесспорно, представляется наиболее приемлемой и целесообразной, так как
соответствует утвержденной Президентом РФ системе федеральных органов
исполнительной власти, и что не менее важно - функциональной направленности их
деятельности.
Считаем, что допустимо
создание государственных инспекций и в качестве структурных подразделений тех
федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств и
федеральных агентств), которые вправе осуществлять функцию по контролю и
надзору в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями
Правительства РФ. Такими функциями в настоящее время кроме МЧС России (в
системе которого функционирует ГИМС) в частности обладают:
федеральное агентство по
техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) – осуществляет контроль и
надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и
технических регламентов, государственный метрологический надзор;
федеральное
агентство по рыболовству (Росрыболовство) – осуществляет контроль и надзор за
водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах
Российской Федерации (за исключением внутренних морских вод Российской
Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового
статуса);
Министерство юстиции Российской Федерации
(Минюст России) – осуществляет контроль и
надзор в сфере регистрации некоммерческих организаций.
Таким образом, необходимо
выработать единый подход к формированию государственных инспекций в системе
федеральных органов исполнительной власти и продолжить работу по системной
корректировке законодательства, закрепляющего их правовой статус.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием
12.12.1993 г. (ред. от 30.12.2008 г.). – [Электронный ресурс]. – Режим доступа
: Справочная правовая система «Консультант Плюс».
2. Научно-практический комментарий к
Конституции Российской Федерации /отв. ред. В. В. Лазарев. – [Электронный
ресурс]. – Режим доступа : Система ГАРАНТ.
3. Алехин А. П. Административное право
России : Учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий. – М. : Изд-во «Зерцало»,
2006. – С.113.
4. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. «О Правительстве Российской
Федерации» (ред. от 22.07.2010 г.). Ст. 1. –
[Электронный ресурс]. – Режим доступа : Система ГАРАНТ.
5. Федеральный закон от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 27.07.2010г.). Ст. 17. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа :
Система ГАРАНТ.
6. Устав Хабаровского края. Одобрен постановлением Главы Администрации
Хабаровского края № 150 от 30.11.1995 г. (с изм. от 26.05.2010г.). Ст. 35. –
[Электронный ресурс]. – Режим доступа : Система ГАРАНТ.
7. Устав Приморского края от 06.10.1995 г. (ред. от 02.12.2009 г.). Ст.
36. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://zspk.gov.ru/about/ustav.html
8. Устав Сахалинской области от 09.07.2001 г. № 270. Ст. 24 –
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://constitution.garant.ru/region/ustav_sahalin/
9. Административное право : Учебник / под ред. Ю. К. Козлова, Л. Л.
Попова. – М. : Юристъ, 2001. – С. 175.
10. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.1992 г. № 511 «Об
упорядочении системы государственного управления» // Ведомости СНД и ВС РФ. –
1992. – № 21. – Ст. 1160.
11. Указ Президента Российской Федерации от 30.09.1992 г. № 1147 «О
системе центральных органов федеральной исполнительной власти» // Рос. газ. –
1992. – 7 окт. (№ 220).
12. Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 15.02.2007 г.) // Собрание
законодательства РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 945.
13. Постановление Правительства РФ от 23.12.2004 г. № 835 «Об утверждении
положения о государственной инспекции по маломерным судам Министерства
Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и
ликвидации последствий стихийных бедствий» (с изм. на 24.03.2009 г.) //
Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 52 (ч. 2). – Ст. 5499.
14. Указ Президента РФ от 15.06.1998 г. № 711 «О дополнительных мерах
по обеспечению безопасности дорожного движения» (вместе с «Положением о
Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних
дел Российской Федерации») (ред. от 03.05.2005 г.) // Собрание законодательства
РФ. – 1998. – № 25. – Ст. 2897.
15. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2005-2008 годы). Текстовая часть. – [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http: // www.government.gov.ru
16. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2006-2008 годы): утв. распоряжением Правительства РФ
от 19.01.2006 г. № 38-р. – [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http: // www.government.gov.ru