Право/2

Право/2.Административное и финансовое право

К.ю.н. Ремизов П.В., к.ю.н. Сальников А.А.

Нижегородской академии МВД России, Россия

Примечания в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: состояние, дефекты, критика

Повышение качества законодательства – важная научно-практическая задача, решение которой напрямую связано с рациональным, научно-обоснованным и эффективным применением достижений юридической техники. Одним из достаточно значимых и востребованных в правотворческой практике технико-юридических приемов является законодательное примечание. Оптимальное использование примечаний способно выступить самостоятельным инструментом гармонизации и поддержания баланса правовых норм.

Следует отметить, что содержание и форма примечаний в законодательстве об административных правонарушениях практически не подвергалось специальному комплексному теоретическому анализу в рамках административно правовой науки, имеющиеся в данной области исследования носят лишь фрагментарный характер и касаются отдельных сторон рассматриваемого явления. Существующие «полноценные» отраслевые разработки касаются, главным образом, состояния и дефектов примечаний в Уголовном кодексе Российской Федерации. Весьма обстоятельное исследование теоретических и практических аспектов применения данного приема юридической техники нашло отражение в научном труде Д.С. Кондакова, однако имеющиеся в работе выводы относительно примечаний в административно-деликтном законодательстве, их виды, особенности и недостатки, нуждаются в новом научном переосмыслении. Так с 2002 года по 2014 год было принято более 350 федеральных законов о внесении изменений в КоАП РФ, а количество примечаний к статьям увеличилось более чем в четыре раза.

В настоящее время в действующей редакции КоАП РФ содержится более 80 примечаний к статьям. Указанные примечания могут подлежать градации по самым разным основаниям: по структуре изложения (количеству составных частей); в зависимости от количества охватываемых статей; по расположению в разделе кодекса; в зависимости от действия по кругу лиц и т.д. Однако наиболее важным критерием подразделения примечаний в КоАП РФ выступает их содержательная сторона. Здесь можно выделить примечания-дефиниции (например, ст. ст. 2.4, 6.18 КоАП РФ); примечания, определяющие особенности возложения ответственности и назначения наказания (ст. ст. 7.34 КоАП РФ); примечания, определяющие специальные основания освобождения от ответственности (ст. ст. 6.8, 6.9 КоАП РФ) и исключения ответственности (ст. 6.13 КоАП РФ); примечания, устанавливающие стоимостные критерии (ст. 7.27 КоАП РФ); примечания, определяющие принципы действия по кругу лиц (ст. 15.3 КоАП РФ); примечания-отсылки (ст. 8.40 КоАП РФ); примечания определяющие время совершения или момент окончания правонарушения (ст. 7.30 КоАП РФ).

Специфика примечаний к статьям КоАП РФ обусловлена особенностями самого законодательства об административных правонарушениях – широтой охраняемых общественных отношений, возможностью привлечения к ответственности коллективных субъектов, недостаточным уровнем гармонизации с другими видами ответственности, отсылочным характером норм, самобытным порядком осуществления производства, наличием большого количества субъектов административной юрисдикции, невысокой степенью исполнения отдельных административных наказаний.

Одной из существенных особенностей КоАП РФ является то, что он включает в себя нормы, касающиеся не только административной ответственности, но и обеспечения производства, а также исполнения административных наказаний, где также находит отражение рассматриваемый технико-юридический прием. В разделе I кодекса, который называется «Общие положения» (общая часть) также используются примечания. Однако, на наш взгляд, использование примечаний именно в данном разделе далеко не всегда целесообразно. Например, в примечании к статье 2.4 КоАП РФ сформулировано общее для всего кодекса определение понятия должностного лица. Думается, что данная дефиниция вполне обосновано может быть оформлена в качестве самостоятельной части статьи, так как в общей части КоАП РФ находятся только отправные нормы. При этом все остальные нормы-дефиниции в этом разделе оформлены именно в виде соответствующих частей статьи. Использование примечаний в общей части кодекса возможно лишь при необходимости фиксации конкретных исключений, на которые общие положения не распространяются.

Примером противоположной ситуации может выступить ч. 3 ст. 14.6 КоАП РФ. Данная норма не содержит санкции и определяет особенности возложения ответственности за нарушение порядка ценообразования. В приведенном случае указанную часть гораздо правильнее было бы оформить в виде примечания, как это сделано во всех других статьях особенной части КоАП РФ.

Конечно, приведенные выше дефекты технико-юридического оформления нормативно-правового акта вряд ли вызовут какие-либо существенные затруднения в правоприменительной деятельности, тем не менее они способны оказать негативное воздействие на авторитет законодателя, правосознание граждан, уважительное отношение к закону.

Значительные проблемы при реализации норм об административной ответственности способны оказать дефекты примечаний КоАП РФ содержательного характера. К числу таких дефектов можно отнести имеющиеся коллизии между примечанием и статьей, к которой оно относится. Так, ст. 19.7.9 «Непредставление сведений в автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах и персонале транспортных средств», содержит три части, предусматривающие дифференцированные наказания для должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Например, за совершение административного правонарушения по ч. 1 ст. 19.7.9 устанавливаются административные штрафы для должностного лица в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; для индивидуального предпринимателя – от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; для юридического лица – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей. При этом в примечании к статье говорится, что за предусмотренные этой статьей административные правонарушения, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица. Возникает вполне резонный вопрос, какой же размер штрафа назначить индивидуальному предпринимателю – тридцать, пятьдесят, а может сто тысяч рублей? Такое положение дел способно существенным образом подорвать весь превентивный заряд данной статьи. Необходимо отметить, что подобная ситуация носит не единичный характер, точно такой же дефект имеет место и в ст. 14.1.2 КоАП РФ, что вызывает определенные опасения. Также законодателю следовало бы унифицировать использование терминов «индивидуальный предприниматель» и «лицо, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица».

В качестве отдельного направления совершенствования законодательства об административных правонарушениях следовало бы обозначить приведение в соответствие оснований освобождения от ответственности, закрепленных в примечаниях к статьям особенной части КоАП РФ с нормами производства по делам об административных правонарушениях. Ст. 29.9 КоАП РФ «Виды постановлений и определений по делу об административном правонарушении» определяет, что постановления о прекращении производства по делам об административных правонарушениях должны выноситься в случаях освобождения лиц от административной ответственности за административные правонарушения, которые предусмотрены только лишь ст. ст. 6.8, 6.9, 14.32, а также ч. 3 ст. 20.20 КоАП РФ, в соответствии с примечаниями к этим статьям. Вместе с тем основания освобождения от административной ответственности устанавливаются и в некоторых других примечаниях. Указанный выше дефект, по нашему мнению, требует устранения в самой ближайшей перспективе.

Рассматривая вопрос освобождения от административной ответственности в соответствии с примечаниями к статьям особенной части КоАП РФ, представляется возможным указать еще один дефект – отсутствие в отдельных случаях таких оснований освобождения. Прежде всего речь идет об административных правонарушениях, имеющих сходные составы с преступлениями, однако субъектами в которых выступают юридические лица. В соответствии с УК РФ уголовной ответственности подлежат только физические лица, поэтому фактически основным способом оценки противоправного поведения юридических лиц в настоящее время выступает административная ответственность. Например, в случае дачи взятки руководителем общества с ограниченной ответственностью в интересах возглавляемой организации должностному лицу органа государственной власти, руководитель подлежит ответственности по ст. 291 УК РФ, в то время как само общество может быть привлечено к административной ответственности в соответствии со ст. 19.28 КоАП РФ. При этом в соответствии с позицией Верховного суда РФ применение к юридическому лицу мер ответственности за коррупционные правонарушения не является основанием освобождения от ответственности за данные правонарушения виновного физического лица, равно как и привлечение к уголовной ответственности за коррупционные правонарушения физического лица не освобождает от ответственности за эти правонарушения юридическое лицо. Более того, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ, возможность привлечения юридического лица к ответственности по законодательству об административных правонарушениях не должна находиться в зависимости от наличия или отсутствия соответствующего обвинительного приговора в отношении физического лица, несмотря на то что противоправное действие фактически совершается физическим лицом от имени или в интересах юридического лица. Примечание к ст. 291 УК РФ содержит основания освобождения от уголовной ответственности по данной статье в случаях, активного содействия раскрытию и (или) расследованию преступления, если имело место вымогательство взятки должностным лицом, либо лицо после совершения преступления добровольно сообщило о даче взятки органу, имеющему право на возбуждение уголовного дела. Интересно, что примечание к ст. 19.28 КоАП РФ подобных оснований не содержит. Такая ситуация способна оказать неблагоприятное воздействие на мотивацию должностных лиц организаций, выступить дополнительным барьером на пути противодействия коррупции. В данном случае безоговорочной поддержки заслуживает позиция А.М. Субботина, который, выступает за необходимость дополнения примечания к ст. 19.28 КоАП РФ такими же основаниями освобождения, как это, предусмотрено в примечаниях к статьям 204 и 291 УК РФ.

В заключение отметим, что рассмотренный перечень дефектов, связанных как с содержанием, так и с формой примечаний к статьям КоАП РФ не является исчерпывающим, что взывает к необходимости более детального теоретического осмысления проблем применения специальных приемов юридической техники, включая юридическое примечание, применительно к области административной деликтологии.

Литература:

1. Сомова Ю.В. Примечания в уголовном законодательстве (теоретико-прикладной анализ): Автореф. дис... канд. юрид. наук. – Нижний Новгород, 2009. – 25 с.

2. Кондаков Д.С. Примечания в российском законодательстве: Дис... канд. юрид. наук. – Нижний Новгород, 2002. – 221 с.

3. О качестве законодательства об административных правонарушениях и путях его повышения см.: Макарейко Н.В. Пути повышения качества законодательства об административных правонарушениях // Вестник Нижегородской академии МВД России, – 2013, – № 22. – С. 197 – 200.

4. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.04.2013) // Бюллетень Верховного Суда РФ, – № 6, – июнь, 2013.

5. Субботин А.М. К вопросу об административной ответственности за коррупционные правонарушения // Вестник Нижегородской академии МВД России, – 2013, – № 24. – С. 169 – 170.