АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ЦЕНТР СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ

 

Авторы:

Рзаев Р.Т., студент ИГиП ТюмГУ

Болотин С.С., студент ИГиП ТюмГУ

Научный руководитель:

Тепляков Д.О., кан. юрид. наук., доцент                                                                 

 

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России, устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления. Компетенция местного самоуправления в России реализуется преимущественно органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования (поселения, муниципального района и городского округа). Вопросы местного значения, в рамках которых, муниципальные образования осуществляют свои полномочия, установлены Федеральным законом №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопросы местного значения универсальны и соответственно не учитывают некоторые особенности правового статуса отдельных муниципальных образований. Это относится в частности к вопросам местного значения таких городских округов, основу которых составляет город - административный центр («малая столица») субъекта Российской Федерации. Как показывает практика, соответствующий городской округ решает дополнительные задачи, связанные с необходимостью обеспечивать инфраструктуру органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Расширение круга вопросов ведения и необходимость их решения требуют действия принципа субсидиарности в соотношении вопросов ведения городского округа и субъектов Российской Федерации [1]. Принцип субсидиарности признается как один из конституционных принципов организации и функционировании публичной власти в Российской Федерации. Суть его заключается в том, что это основное, исходное положение в разграничении компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, имеющее целью оптимальное распределение полномочий между уровнями публичной власти на началах взаимодополняемости и взаимозаменяемости, с учетом максимальной приближенности к населению[2].

Несмотря на определенный уровень теоретической разработанности, принцип субсидиарности в осуществлении государственной власти не нашел закрепления в Конституции Российской Федерации, неотчетливо выражен в правовых актах федерального и регионального уровней.  Вместе с тем нельзя не видеть и того, что он постепенно внедряется в конституционно-правовую практику, что позволяет выделить его определенные черты. Так, например, в Постановлении Правительства Российской Федерации, посвященном развитию бюджетного федерализма (2001 г.), дано краткое определение субсидиарности применительно к бюджетным правоотношениям: субсидиарность есть максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг[3]. Из данного Правительством Российской Федерации определения субсидиарности следует, что одним из существенных признаков субсидиарности является - установление максимально низкого уровня осуществления полномочий при удовлетворении потребностей населения.

Тем не менее, упоминание положения о субсидиарности в нормативных актах федерального и регионального уровней является скорее исключением, чем правилом. Отсутствие законодательного закрепления принципа субсидиарности на федеральном уровне подчеркивается в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». В нем, в частности, отмечается, что в законодательство Российской Федерации необходимо внедрять принцип субсидиарности.

Гораздо чаще, категория «субсидиарность» используется в актах субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований. Например, характеристика субсидиарности как принципа была дана в Постановлении Правительства Мурманской области от 29.11.2000 г., регламентирующем социально-экономическое развитие данного региона. В нем указано: «Одним из ключевых принципов федерализма является принцип субсидиарности. Его суть заключается в передаче права принятия решений на тот уровень управления, который находится ближе всего к заинтересованному в них населению»[4]. Правительство Нижегородской области руководствуется принципом субсидиарности в сфере управления региональными финансами по аналогии с Правительством Российской Федерации, закрепляя идентичное определение: «Субсидиарность предполагает максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг)»[5]. Постановление Правительства Кабардино-Балкарской республики от 20.10.2001 г. № 360 «Об основных направлениях реформирования межбюджетных отношений в Кабардино-Балкарской Республике в 2002-2005 годах»[6] и Постановление Главы Администрации Ульяновской области от 21.11.2002 г. № 130 «Об утверждении концепции формирования механизма регулирования межбюджетных отношений в Ульяновской области»[7] также содержат определение субсидиарности, идентичной той, что дана в вышеназванном Постановлении Правительства Российской Федерации. В Постановлении Губернатора Амурской области от 03.09.2004 г., направленном на развитие местного самоуправления, отмечается, что для совершенствования института местного самоуправления и обеспечения его эффективной деятельности как необходимого условия полноценного социально-экономического развития области необходимо разграничение полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между различными муниципальными образованиями (муниципальными районами и поселениями) в первую очередь с учетом принципа субсидиарности[8]. С другой стороны, городская Дума города Краснодара руководствуется принципом субсидиарности для регламентации взаимодействия с другими муниципальными образованиями и органами в рамках одного муниципального образования, указывая, что в целях совершенствования муниципального управления необходимо разделять полномочия по принципу субсидиарности (передача на каждый уровень власти тех управленческих функций, которые будут наиболее эффективно выполняться) между уровнями: муниципальным, внутригородских округов, администрации Краснодарского края[9]. Наконец, в Постановлении Администрации Алтайского края от 28.12.2007 г. №622 «О комплексной программе социально-экономического развития Алтайского края» сделана попытка дать определение принципа субсидиарности как делегирования полномочий тому уровню исполнительной власти, где эти полномочия могут выполняться наиболее эффективно[10].

Таким образом, среди различных взглядов на содержание принципа субсидиарности выделяется своей обоснованностью позиция авторов, предлагающих трехэлементную структуру содержания принципа субсидиарности - дополнительность, оказание помощи и установление максимально низкого уровня при удовлетворении потребностей населения[11]. При этом следует заметить, что если по вопросу понимания таких элементов как оказание помощи и установление максимально низкого уровня при удовлетворении потребностей населения нет разногласий, то по элемент «дополнительность» принято рассматривать с двух позиций. Во-первых, дополнительный характер каждого вышестоящего уровня власти по отношению к нижестоящим, то есть вышестоящий уровень власти создается для реализации общих целей, решения тех проблем, с которыми нельзя справиться силами нижестоящего уровня. Во-вторых, взаимодополняемость в рамках одного уровня - по горизонтали; когда субъекты правоотношений дополняют друг друга на основе идеи взаимопомощи и эффективности[12]. Тем самым полномочия всех уровней составляют единую систему - дополняют друг друга и обеспечивают единство государственной власти.

 


[1] Биккулова, Г. З. Принцип субсидиарности: идейно-теоретический смысл и европейские политические реалии: дисс. … канд. полит. наук: 23.00.02 / Г.З. Биккулова. – Казань, 2000. С. 3.

[2] Тихомирова Л. А. Принцип субсидиарности как основа взаимоотношения Российской Федерации и её субъектов/ Л. А. Тихомирова // Право и политика. – 2011. – №2. С 154-155.

[3] О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001.  – №34. – Ст. 3503.

 

[4] О концепции программы Социально-экономического развития мурманской области на период до 2005 года: постановление Правительства Мурманской области от 29 ноября 2000 г. № 87-ПП/6 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система / ЗАО «КонсультантПлюс». – Версия 3000.03.37. – Режим доступа: Внутриуниверситетская компьютерная сеть. – Заглавие с экрана.

[5] Об утверждении программы реформирования управления региональными финансами: постановление Правительства Нижегородской области от 13 января 2003 г. №4 // Нижегородские новости. – 2003. – 14 мая.

[6] Об основных направлениях реформирования межбюджетных отношений в Кабардино-Балкарской Республике в 2002 - 2005 годах: постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20 октября 2001 г. № 360 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система / ЗАО «КонсультантПлюс». – Версия 3000.03.37. – Режим доступа : Внутриуниверситетская компьютерная сеть. – Заглавие с экрана (правовой акт не был опубликован).

[7] Об утверждении Концепции формирования механизма регулирования межбюджетных отношений в Ульяновской области: постановление Главы Администрации Ульяновской области от 21 ноября 2002 года № 130  // Ульяновская правда. – № 198. –2002. – 26 ноября.

[8] О концепции развития местного самоуправления в Амурской области: постановление Губернатора Амурской области от 3 сентября 2004 г. №503 // Амурская правда. – 2004. – 05 октября.

[9] Об утверждении стратегии инвестиционного развития муниципального образования город Краснодар до 2030 года: решение Краснодарской городской Думы от 24 февраля 2011 г. №8 п. 8 // Вестник органов местного самоуправления МО г. Краснодар. – 2011. – 01 марта.

[10] О комплексной программе социально-экономического развития Алтайского края (в ред. от 21.09.2009 года №394): постановление Администрации Алтайского края от 28 декабря 2007 г. № 622 // Сборник законодательства Алтайского края. – 2007. – №140. ч. 3. С. 1.

[11] Гаганова Н.А. Принцип субсидиарности в конституционном праве : дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02. / Н.А.  Гаганова. - М., 2006. – C. 23.

[12] Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции/ Т.Я. Хабриева, В.Е.Чиркин. - М., 2005. - C. 167.