Д.э.н.
Кайль Я.Я.
Волгоградский
государственный университет, Россия
Развитие
института оценки регулирующего воздействия в РФ: региональный аспект [1]
Развитие
института оценки регулирующего воздействия (ОРВ) является одним из приоритетов
проводимой в РФ реформы по повышению качества государственного регулирования.
Институт
ОРВ ориентирован на повышение качества правотворчества, создание прозрачных и
понятных механизмов принятия обоснованных регулятивных решений.
С помощью процедуры публичных консультаций (с привлечением к
участию в них представителей бизнес-сообществ) на стадии
законодательной инициативы создается барьер продвижению
недостаточно проработанных решений, которые впоследствии могут повлечь
неоправданные расходы для предпринимателей и государственного бюджета,
т.е. принимаются меры по нивелированию возможного отрицательного влияния
принимаемых актов на инвестиционный и предпринимательский
климат. Окончательное принятие нормативно-правовых документов осуществляется
при достижении консенсуса заинтересованных сторон.
На федеральном уровне институт ОРВ проектов нормативных
правовых актов и принятых нормативных правовых актов действует на территории РФ
с 2010 г. До
конца 2012 г. для данного процесса была характерна централизованная модель, при
которой проведение ОРВ и формирование заключений было сосредоточено в
уполномоченном органе – Минэкономразвития России. С 1 июля 2013 г.
согласно Постановлению Правительства РФ от 17.12.2012 №1318 на федеральном
уровне был осуществлен переход процедуры ОРВ на децентрализованную модель –
процесс проведения ОРВ был передвинут на стадию проработки идея подготовки
проекта нормативного правового акта и перенесен на непосредственных
разработчиков (ведомства-регуляторы) [3]. В настоящее время
Минэкономразвития России осуществляет только методическое и организационное
обеспечение данных нововведений, контроль качества проведения ОРВ и экспертиза
работы ведомств.
Федеральным
центром созданы все предпосылки к началу развития ОРВ на региональном уровне.
Согласно «майскому» Указу Президента РФ №601, Правительству РФ было поручено до
1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на
дальнейшее совершенствование и развитие института ОРВ проектов нормативных
правовых актов, в т.ч. обеспечить развитие на региональном уровне процедур ОРВ
проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных
правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в
отношении органов государственной власти субъектов РФ – с 2014 г., органов
местного самоуправления – с 2015 г. [9]. В апреле 2013 г.
соответствующий законопроект был принят Государственной Думой в первом
чтении [2]. С целью оказания методической помощи по внедрению процедуры и
порядка проведения ОРВ в субъектах РФ разработаны соответствующие методические
рекомендации [4].
Развитие
института ОРВ на региональном уровне также предусмотрено внедрением в субъектах
РФ Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по
обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе, в разделе 12
основных требований которого прописаны 8 параметров, характеризующих
внедрение ОРВ [8]. Кроме того, в перечне показателей для оценки
эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших
исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию
благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018
г.) [7] установлены ключевые показатели эффективности (KPI)
властей субъектов РФ, которые будут измеряться, в т.ч. и по показателям
внедрения ОРВ на территории региона.
Несмотря на
то, что введение ОРВ на региональном уровне ориентировано на начало
2014 г., некоторые субъекты РФ уже в 2013 г. стали внедрять данную
процедуру. Данное обстоятельство позволит
им создать информационную и практическую базу по экспертизе проектов
нормативных правовых актов и действующих актов, что обеспечит возможность
осуществления ОРВ в обязательном порядке, имея наработанный опыт. У субъектов РФ, еще не начавших
внедрение процедуры ОРВ, останется ограниченное время для
определения модели внедрения с учетом их региональных особенностей – до 1 января 2014 г.
Согласно
результатам мониторинга внедрения ОРВ в механизм принятия решений в субъектах
РФ, проведенного за период с сентября 2012 г. по март 2013 г.,
порядки проведения ОРВ (положения об ОРВ) приняты уже в 22 регионах (более
половины – в IV квартале 2012 г.). В 40 субъектах РФ необходимость
внедрения ОРВ в регионе установлена в нормативных правовых актах и программных
документах. Остальные регионы находятся в ожидании введения ее
обязательности [1].
В настоящее
время в список 10 лидирующих субъектов РФ по внедрению института ОРВ входят (в
соответствии с занимаемыми местами): Свердловская область, Удмуртская
Республика, Ульяновская, Вологодская, Ярославская области, Чувашская
Республика, Волгоградская область, Республика Татарстан, Липецкая область,
Краснодарский край, Калужская область. Основная часть регионов ведет работу по
внедрению института ОРВ (45 субъектов РФ). В число регионов, не предпринимающих
никаких действий к внедрению процедуры ОРВ, входят 28 субъектов РФ.
Процессу
внедрения ОРВ в регионах оказывается финансовая помощь из федерального бюджета
(федеральное софинансирование). Так, по результатам проведенного в октябре
2012 г. в соответствии Приказом Минэкономразвития России №472 [5]
конкурса, для 31 субъекта РФ было выделено более 287 млн. руб. [6] для
реализации проектов проведения мероприятий в рамках административной реформы
(развития МФЦ предоставления государственных (муниципальных) услуг и развития
института ОРВ).
Основной
проблемой, выделяемой субъектами РФ, которые приступили к активному внедрению
процедур ОРВ, является пассивное участие профессиональных сообществ
регионального уровня в ходе проведения процедур оценки. Необходимо отметить
опыт решения данной проблемы в Волгоградской области, где в феврале 2013 г.
Минэкономики области подписаны соглашения
о взаимодействии при проведении ОРВ с Волгоградской торгово-промышленной
палатой, Волгоградским областным отделением Общероссийской общественной
организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Волгоградским
региональным отделением Общероссийской общественной организации «Деловая
Россия», региональным объединением работодателей «Союз промышленников и
предпринимателей Волгоградской области».
Кроме
указанной выше проблемы могут быть выделены и другие факторы, сдерживающие
развитие института ОРВ на региональном уровне (таблица 1).
Таблица
1
Факторы,
сдерживающие развитие института ОРВ в субъектах РФ
|
№ п/п |
Перечень проблем |
|
1 |
Методические рекомендации (методики) по
проведению ОРВ на уровне региона разработаны и утверждены только в 5
субъектах РФ: Волгоградской, Вологодской, Свердловской, Тамбовской и
Челябинской областях. Отсутствие утвержденных методик проведения ОРВ на
уровне субъекта РФ затрудняет применение ОРВ на уровне разработчиков актов. |
|
2 |
Отдельные типовые
формы утверждены в качестве приложений к порядку проведения ОРВ только в
11 регионах. В остальных регионах разработке и утверждению типовых форм
документов достаточного внимания не уделено. |
|
3 |
Только 2 субъекта РФ (Свердловской области и
Краснодарском крае) реализуют подход к разделению проектов актов по степени
воздействия содержащихся в них положений. |
|
4 |
Только 14 субъектов РФ либо
придерживаются строгой формы изменения проектов нормативных правовых актов на
основе результатов ОРВ, либо поддерживают формат проведения согласований и
согласительных совещаний при внесении изменений в проект акта на основе
результатов ОРВ. В остальных регионах необходимость изменять проект акта,
если он получает замечания, отрицательный отзыв в заключении, не установлена,
что обеспечивает возможность формального проведения ОРВ. |
|
5 |
Отсутствие четко
прописанного Стандарта проведения публичных консультаций препятствует
эффективным публичным консультациям. Отсутствие обратной связи и публикации
результатов при проведении публичных обсуждений (консультаций) в рамках ОРВ. |
|
6 |
Не
все специализированные
под ОРВ разделы официальных сайтов уполномоченного органа (либо другие
ресурсы) в 20 субъектах РФ, осуществляющих на текущий момент ОРВ,
информационно наполнены, имеют четко проработанную
структуру. |
|
7 |
Во
многих субъектах РФ отсутствуют соглашения при проведении публичных
консультаций между уполномоченным в субъекте РФ органом по ОРВ с
представителями предпринимательских ассоциаций. |
Источник: сост. авт. с использованием: [10,
с.72-76].
Для
дальнейшего развития института ОРВ на уровне региона субъектам РФ необходимо:
1. Разработать
и утвердить:
– методики
проведения ОРВ на уровне субъекта РФ, в которых следует подробно прописать
порядок: заполнения уведомлений о проведении публичных консультаций, подготовки
заключения об ОРВ, экспертного заключения уполномоченного органа о качестве
заключения об ОРВ и других необходимых документов;
– типовые
формы документов: уведомлений, заключений, справок и отчетов о проведении
публичных консультаций и др.;
– Стандарт
проведения публичных консультаций, детально описывающий и закрепляющий на
уровне нормативного правового акта все аспекты организации, проведения и учета
мнений заинтересованных сторон при проведении ОРВ.
2. Учитывая
опыт Свердловской области и Краснодарского края при развитии института ОРВ в
регионах РФ по возможности реализовывать подход к разделению проектов актов по
степени воздействия содержащихся в них положений.
3. Формально
закрепить обязательность изменять проект акта в случае получения замечаний или
отрицательного отзыва в заключении.
4. Для
облегчения сбора информации и формирования отчетности о результатах ОРВ
наладить нормальную работу специализированных под ОРВ сайтов (страниц сайтов),
устранить технические ошибки.
5. Используя
положительный опыт Волгоградской области создать условия для заключения
соглашений между уполномоченным в субъекте РФ органом по ОРВ с представителями
предпринимательских ассоциаций о взаимодействии при проведении ОРВ.
Литература
1. Калмыков
М.С., Павлов Д.В., Смирнов СВ., Сорокин А.А., Шевернев Ю.А., Шестоперов О.М.
Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм
принятия решений в субъектах Российской Федерации. Раунд 3. НИСИПП, апрель 2013 г. URL: nisse.ru/work/projects/monitorings/orv/m-orv_4.html.
2. Постановление ГД ФС РФ от 09.04.2013 №2005-6 ГД «О проекте
Федерального закона №194839-6 "О внесении изменений в Федеральный закон
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в
части распространения процедуры оценки регулирующего воздействия» // Собрание
законодательства РФ, 15.04.2013, №15, ст. 1758.
3. Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 №1318 «О порядке
проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего
воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам
федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической
комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» //
Собрание законодательства РФ, 24.12.2012, №52, ст. 7491.
4. Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 №623 «Об утверждении
Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки
регулирующего воздействия в субъектах РФ». URL: base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=136170.
5. Приказ Минэкономразвития России от 30.07.2012 №472 «Об оказании
поддержки проведения высшими исполнительными органами государственной власти
субъектов РФ административной реформы в 2012 году» // Российская газета, №189,
17.08.2012.
6. Протокол заседания Конкурсной комиссии по проведению
конкурсного отбора проектов проведения мероприятий в рамках административной
реформы в 2012 г. от 15.10.2012. URL:
www.e-mfc.ru/upload/mfc_files/Protokol_otsenki_zayavok_subektov_RF_po_AR.pdf.
7. Распоряжение Правительства РФ от 15.11.2012 №2096-р (ред. от
15.03.2013) «О показателях оценки эффективности деятельности должностных лиц по
созданию благополучных условий ведения предпринимательской деятельности (до
2018 года)». URL: base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=143618.
9. Указ Президента РФ от
07.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления». URL: www.rg.ru/2012/05/09/gosupravlenie-dok.html.
10. Шестоперов О.М., Смирнов С.В. О ходе
внедрения оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ: некоторые итоги
мониторинга // Вопросы государственного и местного самоуправления. – 2013. –
№2. – С. 65-83.
[1] Статья выполнена в рамках гранта РГНФ №13-32-01009 «Совершенствование государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики как направление повышения социально-экономического уровня и качества жизни населения субъекта РФ».