Право/2. Административное и финансовое право

Харченко В.В.

Южно-Российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ, Россия

Федеральная служба по финансовому мониторингу как орган государственного управления в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Организационно государственное управление в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма представлено Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями.

Среди федеральных органов исполнительной власти специальное положением занимает Федеральная служба по финансовому мониторингу, компетенция которой сориентирована исключительно на реализацию «антиотмывочной» политики российского государства. Федеральная служба по финансовому мониторингу является институциональной основой системы противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.

Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 2012 г. № 808 было утверждено Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу, в соответствии с которым Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности других федеральных органов исполнительной власти, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма и распространения оружия массового уничтожения, по выработке мер противодействия этим угрозам.

Руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет Президент Российской Федерации.

Росфинмониторинг осуществляет свою деятельность:

1) непосредственно и (или) через свои территориальные органы. В этой связи за Росфинмониторингом закреплено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы [3];

2) во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Росфинмониторинг в установленной сфере деятельности осуществляет нормотворческие, контрольные, информационно-методические, административно-принудительные (юрисдикционные, пресекательные и превентивные), полномочия, а также полномочия по обеспечению взаимодействия с иными органами власти и организациями и взаимодействия с гражданами и организациями и полномочия по международному сотрудничеству.

Контрольные полномочия взаимосвязаны с правом Росфинмониторинга проводить в пределах своих полномочий мероприятия в целях проверки исполнения юридическими и физическими лицами законодательства Российской Федерации о ПОД/ФТ в части, касающейся соблюдения порядка фиксирования, хранения и представления информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, а также в целях организации внутреннего контроля. Также это полномочие взаимосвязано с правом разрабатывать и утверждать в пределах своих полномочий методические материалы и программы проведения контрольных мероприятий.

Вопросам контроля посвящен Административный регламент исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства [5].

В то же время, несмотря на то, что в Положении о Росфинмониторинге надзор не упоминается, более правильно было бы говорить о контрольно-надзорной деятельности Службы, которая является одним из основных инструментов оценки эффективности работы российской системы ПОД/ФТ.

Проведение контрольных мероприятий позволяет обеспечить качество и актуальность информации о финансовых операциях. Материалы проверок организаций служат дополнительным источником информации при проведении финансовых расследований и иной аналитической работы Росфинмониторинга, направленной на ПОД/ФТ.

В соответствии с Положением Росфинмониторинг обладает правом пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры предупредительного, ограничительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) устранение последствий нарушений в установленной сфере деятельности.

В этой связи следует обратить внимание, во-первых, на тот факт, что пресечение нарушений законодательства не транслируется как обязанность, во-вторых, не ясно соотношение понятий предупредительных и профилактических мер (указанная в Положении конструкция позволяет предположить, что это разные меры принуждения, что не может иметь место по сути), в-третьих, если исходить из полномочий, то меры ограничительн6ого характера, принятие которых показано как право, есть не что иное как меры пресечения.

Комплекс принудительных полномочий также взаимосвязан с правом вносить руководителям соответствующих государственных органов предложения о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о ПОД/ФТ и привлекать их в установленном порядке к административной ответственности.

Все блоки полномочий, которые предопределяют взаимодействие Росфинмониторинга с иными органами и организациями, в том числе в части международного сотрудничества, взаимосвязаны с правом создавать в установленном порядке межведомственные комиссии, рабочие и экспертные группы для рассмотрения вопросов, относящихся к установленной сфере деятельности, а также создавать совещательные и экспертные органы (советы, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности. В этой связи следует обратить внимание на фактическое дублирование содержания этих двух прав.

Одно из полномочий Росфинмониторинга можно рассматривать как основополагающее, предопределяющее наличие и реализацию все остальных полномочий, а также специфику деятельности Службы в целом в системе обеспечения национальной безопасности - осуществляет оценку угроз национальной безопасности, возникающих в связи с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, представляет Президенту Российской Федерации ежегодный доклад о таких угрозах и мерах по их нейтрализации, учитывая, что террористическая безопасность – один из элементов общей системы национальной безопасности. Если исходить из Стратегии национальной безопасности до 2020 г. [8]

Реализация полномочий Росфинмониторинга осуществляется открыто [9] в соответствии с Регламентом [4].

Как отмечает Д.В. Степанков, успешная реализация Федеральной службой по финансовому мониторингу своих функций позволила за сравнительно небольшой период времени подтвердить полную дееспособность национальной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. [7]

Специфика деятельности Росфинмониторинга позволяет рассматривать этот орган исполнительной власти как элемент системы органов государственного финансового контроля [1, с. 80; 2; 6; 10, с. 146]. Контрольная функция присуща всем органам исполнительной власти в пределах установленной компетенции, что предполагает их самостоятельность при ее реализации и специфические формы выполнения.

Следует согласиться с мнением А.А. Дракина, который отмечает, что Росфинмониторинг является сложносоставным по своим функциям институтом, формирует основы единого аналитического пространства, в котором должны взаимодействовать финансовые институты, правоохранительные органы, органы государственного управления, отвечающие за те или иные участки обеспечения финансовой безопасности [2].

Также следует отметить, что Росфинмониторинг не является субъектом оперативно-розыскной деятельности. Согласно Положению, Росфинмониторинг обладает, прежде всего, контрольно-финансовым инструментарием ПОД/ФТ. Исходя из этого, вряд ли Росфинмониторинг можно считать правоохранительным органом. Природа его полномочий не правоохранительная, а информационно-аналитическая. Но при этом Росфинмониторинг обладает административными полномочиями, которые наиболее выражены в рамках административной юрисдикции.

Росфинмониторинг представляет собой подразделение финансовой разведки административного типа и, в этом смысле, является самостоятельным административным органом. Хотя первоначально российская финансовая разведка была создана как орган, подведомственный Министерству финансов Российской Федерации.

Росфинмониторинг принимает активное участие в разработке и осуществлении программ международного сотрудничества, подготовке и заключении международных договоров Российской Федерации (включая договоры межведомственного характера), направленных на борьбу с отмыванием денежных средств и финансированием терроризма.

В рамках многостороннего сотрудничества Федеральная служба по финансовому мониторингу участвует в работе Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), Комитета экспертов Совета Европы по оценке мер противодействия легализации преступных доходов (МАНИВЭЛ), Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), Азиатско-Тихоокеанской группе по типу ФАТФ (АТГ), ряда иных международных структур, а также в мероприятиях, проводимых под эгидой Римской группы против терроризма и Лионской группы против транснациональной организованной преступности «восьмерки», Группы контртеррористических действий Совета Безопасности ООН.

Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет сотрудничество с подразделениями финансовых разведок иностранных государств, в первую очередь в рамках международного профессионального объединения ПФР - Группы «Эгмонт». Одной из основных задач Росфинмониторинга как национального подразделения финансовой разведки является взаимодействие с компетентными органами иностранных государств и территорий, включая информационный обмен.

Росфинмониторингом ведется двусторонний диалог с государствами всех регионов мира, результатом которого является разработка и подписание соответствующих международных соглашений о взаимодействии в сфере ПОД/ФТ. Данный обмен осуществляется как на основе принципа взаимности, так и на основе двусторонних межведомственных документов или меморандумов.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2005 г. № 1989-р в целях обеспечения участия России в деятельности ЕАГ создан Международный учебно-методический центр финансового мониторинга (МУМЦФМ), учредителем которого является Росфинмониторинг.

Литература:

1. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 80;

2. Дракин А.А. К вопросу об особенностях правового статуса федеральной службы по финансовому мониторингу // Финансовое право. 2008. № 12;

3. Приказ от 29 мая 2008 г. № 138 «О территориальных органах Федеральной службы по финансовому мониторингу // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 27.

4. Приказ Росфинмониторинга от 5 ноября 2008 г. № 264 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу» // Российская газета. № 34. 27.02.2009.

5. Приказ Росфинмониторинга от 6 июня 2012 г. № 192 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства» // Российская газета. № 236. 12.10.2012.

6. Сатарова Н.А. К вопросу о государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006. № 1.

7. Степанков Д.В. Реализация Федеральной службой по финансовому мониторингу функций по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма // Банковское право. 2006. № 6.

8. Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

9. Указ Президента РФ от 14.10.2012 № 1379 «Об утверждении перечня информации о деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу, размещаемой в сети Интернет» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 43. Ст. 5810.

10. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 146.