К.е.н. Дідковська Л.І.

ДУ «Інститут економіки та прогнозування НАН України»

Європейський досвід у сфері охорони  земельних і водних ресурсів при проведенні гідромеліоративних заходів

         Ключові слова: охорона, гідромеліоративні заходи, водні і земельні ресурси, управління водними ресурсами, асоціації водокористувачів.

Keywords: protection, irrigation activities, water and land resources, water resources management, water users associations.

 

Зрошуване землеробство покликано поліпшувати стан ґрунтів, проте досить часто спостерігається зворотна тенденція. Через відсутність широкомасштабних землеохоронних заходів та через недотримання принципів науково обґрунтованого земле- та водокористування при зрошенні відмічається формування негативних проявів, зокрема: вторинне засолення та осолонцювання, посилення дефіциту водних ресурсів та нераціональне водокористування, забруднення водних ресурсів, агрофізична деградація ґрунтів тощо. Зокрема, втрати гумусу і поживних речовин зафіксовано на 43% ріллі, переущільнення – 39%, замулювання та кіркоутворення – 36%, водною ерозією охоплено 16,6% орних земель України. Аналіз європейського досвіду у сфері охорони земельних і водних ресурсів при проведенні гідромеліоративних заходів, а також визначення шляхів адаптації зарубіжного досвіду для вітчизняної практики, є пріоритетним напрямом дослідження в сучасних умовах.

За даними ФАО третину площ світу охоплено руйнівними процесами деградації. Водночас встановлено, що 28% сільгоспземель світу використовується для вирощування продукції рослинництва, яка не споживається, тобто псується. Очевидно, що використання природних ресурсів без потреби спричиняє надмірну експлуатацію природних ресурсів, їх подальше виснаження та деградацію. Тому обумовлюється необхідність впровадження ґрунто- і водоохоронних заходів та раціоналізації ресурсокористування у глобальному масштабі.   У країнах Євросоюзу (Німеччина, Франція, Польща) земле- та водоохоронні заходи визнано пріоритетними та такими, що потребують активної підтримки держави для їх реалізації. Головною умовою ефективного функціонування сільського господарства є постійна турбота про охорону ґрунтів та здійснення системи заходів з підвищення їх родючості. Більше того, основним принципом законодавства зазначених країн є неприпустимість заходів, що спричиняють погіршення якості, забруднення і виснаження природних ресурсів. В цілому, у розвинених країнах економічний механізм земле- та водоохоронної політики реалізується шляхом впровадження законодавчо закріплених регуляторів примусового (платежі за викиди і  погіршення якості природних ресурсів, екологічні податки, штрафні санкції, компенсаційні виплати за порушення екологічних вимог) та стимулюючого (пільгові податки та кредити, дотації та субсидії у разі поліпшення стану природного середовища) характеру. 

         Протягом останніх років політика Євросоюзу трансформувалась з підтримки сільгоспвиробництва у підтримку сталого розвитку сільських територій та ощадливого використання природних ресурсів. Також відбулась передача повноважень та функцій управління наявними природними, матеріальними та фінансовими ресурсами у розпорядження сільського самоврядування. Пряма фінансова допомога надається лише тим сільгоспвиробникам, які дотримуються вимог раціонального використання й охорони земельних та водних ресурсів. Зокрема, лише у Польщі в рамках Програми розвитку сільських територій[1] протягом 2007-2013 р. загальна сума субсидій сягала понад 17 млрд євро, з яких 77% фінансувалось з бюджету ЄС, решта – місцеві кошти. У Франції субсидії ЄС становили 6,4 млрд євро, у Австрії – 3,9 млрд євро, у Великій Британії – 1,9 млрд євро. У Євросоюзі також діють Програми підтримки екологічно збалансованого розвитку землекористування в сільському господарстві. Половину фінансових засобів, що виділяються на сільське господарство, країни Європейського Союзу витрачають на реалізацію агроекологічних програм, в т.ч. й на належне використання ґрунтів і захист водних ресурсів, що мотивує фермерів до ведення екологічно орієнтованого сільського господарства [5]. 

         З 1991 р. в Євросоюзі виконуються вимоги Директиви 91/676/ЄС щодо охорони вод від забруднення, спричиненого нітратами з сільськогосподарських джерел. Зазначену Директиву включено до плану імплементації в Угоду про Асоціацію між Україною та ЄС. У ній передбачено необхідність визначення зон, уразливих до накопичення нітратів; розробки та впровадження плану дій, який базується на Кодексах кращих методів ведення сільськогосподарських робіт (обмеження періодів, коли можна застосовувати азотні добрива; попередження забруднення води; використання міжпосівних культур для запобігання змиву нітратів під час дощів); проведення національного моніторингу та звітності. Зважаючи на високий рівень забруднення вітчизняних поверхневих і ґрунтових вод агрохімікатами та нітратами через застосування добрив на крутих схилах та поблизу водних об’єктів, законодавче унормування та стимулювання впровадження в сільськогосподарську практику перерахованих заходів є необхідною умовою сталого землекористування. 

         У цілому якість води та управління водними ресурсами у країнах ЄС регулюється шістьма Директивами, однією з яких є Водна Рамкова Директива 2000/60/ЄC. Її метою є забезпечення до 2015 р. досягнення всіма поверхне­вими водними об’єктами у країнах-членах ЄС "доброго екологічного та хімічного статусу". Також у ній закріплено райони річкових басейнів як природного гідрографічного цілісного об’єкту.

         Слід зазначити, що Франція першою серед інших країн світу повноцінно реалізувала басейновий принцип управління водними ресурсами, зокрема тут проведено розподіл на 6 басейнів та сформовано бюджети басейнових рад та управлінь для фінансування заходів з раціонального водокористування. Функції регулювання водокористування та контролю виконують урядові органи, а безпосереднє управління водними ресурсами виконується Комітетами річкових басейнів і Водними агентствами. Органи місцевого самоврядування також беруть участь в управлінні водними ресурсами. Система управління водними ресурсами в цій країні базується на трьох головних принципах: децентралізації, загального суспільного багатства та «забруднювач платить» [1]. Останній принцип зобов’язує фізичних та юридичних осіб, відповідальних за забруднення, відшкодовувати витрати, необхідні для уникнення чи зменшення забруднення, а також оплачувати адміністративні заходи, що вживаються органами влади у відповідь на забруднення, що формує відповідальність сільгосптоваровиробників. Цей принцип є основним при використанні економічних інструментів в екологічній політиці. Держава застосовує стандарти (максимально допустимі рівні забруднення) та штрафи, з метою унеможливлення забруднення природних ресурсів. Також, з метою скорочення водовитрат при вирощуванні сільгоспкультур, тут відмічено тенденцію зменшення посівних площ під кукурудзою та збільшення посівів посухостійких сорго та соняшнику.

         Отже, досвід Франції є досить корисним, оскільки в Україні впровадження управління водними ресурсами за басейновим принципом – у зародковому стані, зокрема, виокремлено 10 басейнів та басейнових управлінь, проте не сформовано механізми наповнення їх бюджетів. Також не вирішено питання участі громадян, які проживають на територіях управлінь, у поводженні з водними ресурсами. Тому, дослідження європейського досвіду та адаптація вітчизняного законодавства до вимог Євросоюзу щодо впровадження інтегрованих підходів управління водними ресурсами за басейновим принципом та охорони вод від забруднення дозволить сформувати ефективну та збалансовану національну систему розвитку гідромеліоративної галузі.

         Усвідомлення втрат, яких зазнали внаслідок збільшення продуктивності сільгоспвиробництва без урахування соціально-екологічної складової, спонукало світову спільноту до необхідності розробки та впровадження  збалансованої соціо-еколого-економічної системи розвитку аграрної галузі.       Концепція багатофункціональності сільського господарства (об’єднання економічних, екологічних та соціальних функцій) є одним з основних напрямів нової стратегії Спільної аграрної політики ЄС. Нині у Франції законодавчо унормовано необхідність укладення фермерського земельного контракту (СТЕ), який націлено на збільшення доданого продукту сільського господарства з одночасним збереженням зайнятості населення та охороною природних ресурсів. Контракт укладається між владою і фермером і містить комплекс зобов’язань, який розбито на 3 групи: дотримання відповідних посівних площ сільгоспкультур та їх урожайності (економічні); створення нових робочих місць шляхом диверсифікації сільгоспдіяльності (соціальні); поліпшення екологічного стану довкілля, збереження родючості ґрунтів та якості водних ресурсів (екологічні). Фінансування заходів по контракту здійснюється через Фонд фінансування СТЕ, який підпорядковано Міністерству сільського господарства Франції [3].

         Взагалі, контракти є інструментом реалізації основних вимог Кодексу добрих сільськогосподарських практик Франції. Для збереження ґрунтів від водної і вітрової ерозії тут проводяться такі заходи: мінімальний обробіток ґрунту, збереження ґрунтового покриву шляхом мульчування з використанням стерні, захист поверхні ґрунтів сидератами, терасування схилів, дотримання науково обґрунтованих сівозмін (не менше 3 культур різних родин), заліснення або залуження деградованих земель, впровадження заходів агролісотехнічної меліорації, проведення аналізу на вміст гумусу у ґрунті (кожні 6 років), смугове розміщення сільгоспкультур [3]. Останній спосіб дозволяє скоротити змив ґрунтів. Як приклад, на схилах крутизною 3-6° при чергуванні смуг ячменю і кукурудзи середньорічний змив ґрунту становив 28,3 м3/га, а на посівах однієї кукурудзи – уп’ятеро більше.

         Як вже зазначалося, у країнах ЄС дотримання сівозмін є необхідною умовою екологічно виваженого та економічно доцільного землекористування. Монокультурне господарювання (вирощування експортоорієнтованих зернових, соняшнику[2] та ріпаку) в Україні спричиняє повернення у ґрунт до третини органічної маси пожнивних решток, що обумовлює розвиток ерозії [3]. Відсутність сівозмін також негативно позначається й на стані об’єктів інженерної інфраструктури, оскільки монокультивування обумовлює необхідність одночасного поливу сільгоспкультур. Так, на Херсонщині, де поливана площа становить понад 60% у структурі зрошувальних земель України, у 2014 р. на зрошуваних полях вирощувалось сої – 101,5 тис. га, овочів – 47,3 тис. га, озимих культур – 37,1 тис. га, кукурудзи – 22,1 тис. га. Тобто лише соя займає третину зрошуваних площ Херсонщини. Вирощування одних і тих же культур спричиняє збільшення рівня завантаженості насосної станції у поливний сезон до 90% планового ресурсу.

         Ще одним з напрямів охорони природних ресурсів у країнах ЄС є екстенсифікація рільництва. Недотримання вимог (виведення з обробітку деградованих земель з подальшим проведенням ґрунтозахисних робіт) призводить до позбавлення від державного субсидування. У Швеції заохочують фермерів до добровільного вилучення земельних ділянок з процесу сільськогосподарського виробництва. Компенсація надається тим фермерам, що виводять з використання 20% і більше своїх земель на термін понад 5 років. У Франції було вилучено з обороту та заліснено 300 тис. га сільгоспугідь. Оскільки в Україні надто висока розораність території – 54% (за науково обґрунтованої – до 35-40%), при цьому врожайність більшості сільгоспкультур значно поступається урожайності в країнах ЄС, необхідно зменшити антропогенне навантаження на сільськогосподарські угіддя, шляхом виведення з рільництва малопродуктивних земель. Зважаючи на світовий досвід та науково обґрунтовані рекомендації слід зменшити загальну площу земель в інтенсивному обробітку мінімум на 8-10 млн га[3] та перевести ці площі у природні кормові угіддя, ліси тощо. Стимулом до проведення таких дій може бути компенсація землевласникам доходу, втраченого через відмову від інтенсивних видів землекористування.

         Окремо слід зупинитися на питанні консолідації зрошуваних земель, оскільки парцеляція земельних ділянок унеможливлює реалізацію комплексного підходу охорони та раціонального використання земельних і водних ресурсів в аграрному секторі. Подрібнення земельних наділів та збільшення кола землевласників, яких на зрошуваних землях у 2013 р. нараховувалось 187 тис. (тобто на 1 землевласника/землекористувача припадає близько 11,6 га зрошуваних земель), спричинили суттєве ослаблення меліоративного комплексу. Так, у 2013р. 26% внутрішньогосподарських меліоративних систем перебувало на балансі сільгоспвиробників, 71% – у комунальній власності та 3% – у державній власності. Належність до комунальної власності спричинило поглиблення кризи та унеможливило належне утримання меліоративних систем. Тому передача обов’язків і повноважень асоціації водокористувачів є пріоритетним напрямом при вирішенні даної проблеми.

         Створення умов для об’єднання сільгосптоваровиробників у асоціації водокористувачів на добровільних засадах в межах внутрішньогосподарських меліоративних систем сприятиме вирішенню  низки складних та взаємозв’язаних фінансово-економічних й техніко-технологічних проблем. Впровадження  пільг при сплаті за зрошувальну воду для членів асоціації водокористувачів є дієвим стимулюючим заходом створення зазначених організацій. Основним джерелом фінансування таких організацій є плата за воду, земельний податок, державні субсидії та власні кошти. Слід зазначити, що необхідним кроком є передача асоціаціям водокористувачів прав власності на зрошувальні внутрішньогосподарські системи, а також обов’язків щодо їх експлуатації. Отже, надання прав водокористувачам самостійно вирішувати проблеми пов’язані з використанням зрошувальної води та іригаційних систем значно підвищує продуктивність зрошувальних робіт, сприяє скороченню водовитрат, забезпечує раціональне й ресурсоощадне водокористування шляхом впровадження сучасних способів поливу та зниження негативного впливу зрошуваного землеробства на довкілля. У Австрії водні асоціації та приватні особи, які розробили цінні природоохоронні проекти, можуть розраховувати на федеральні займи, виділені на водне господарство у розмірі 60-70 % від витрачених коштів. Існують спеціальні фонди з охорони водних ресурсів, джерелом наповнення яких є кошти, сплачені за спеціальне водокористування. Кошти зазначених фондів, використовуються на субсидіювання сільгосптоваровиробників, які застосовують ресурсозберігаючі технології [4].

ВИСНОВКИ

1.            Економічний механізм земле- та водоохоронної політики у країнах Євросоюзу реалізується шляхом впровадження законодавчо закріплених регуляторів примусового (платежі за викиди і погіршення якості природних ресурсів, екологічні податки, штрафні санкції, компенсаційні виплати за порушення екологічних вимог) та стимулюючого (пільгові податки та кредити, дотації та субсидії у разі поліпшення стану природного середовища) характеру.

2.            В Україні управління водними ресурсами за басейновим принципом носить декларативний характер, тому дослідження європейського досвіду та адаптація вітчизняного законодавства до вимог Євросоюзу (Директиви 91/676/ЄС та 2000/60/ЄC) щодо впровадження інтегрованих підходів до управління та охорони вод від забруднення нітратами дозволить сформувати ефективну та збалансовану національну систему розвитку гідромеліоративної галузі.

3.            Серед основних стратегічних орієнтирів розвитку вітчизняного сільського господарства має бути створення інституційного середовища формування й адміністрування ресурсозберігаючого зрошуваного землеробства з проведенням національного моніторингу та оформленням звітності про стан природних ресурсів, а також з обов’язковим використанням економічних інструментів. Необхідно законодавчо унормувати надання державної допомоги агротоваровиробникам за умови дотримання ними екологічних вимог при проведенні гідромеліоративних заходів (скорочення водовитрат, використання міжпосівних культур, зрошення з урахуванням властивостей конкретної культури і місцевості,  зменшення пестицидного і нітратного навантаження у водних об’єктах) та  посилити відповідальність суб’єктів господарювання за виснаження та забруднення водних і земельних ресурсів.

Література

1.     Вострікова Н. В. Закордонний досвід управління водними ресурсами на засадах басейнового принципу управління // Матер. Междунар. научно-практ. конф. «Спецпроэкт: анализ научных исследований» (30-31 мая 2013). – [Електронний ресурс]. – Доступний з: <http://www.confcontact.com/2013-specproekt/gu2_vostrikova.htm>.

2.     Буздалов И.Н. Земельная реформа: взгляд сквозь призму замысла / И. Н. Буздалов // Економіка АПК. – 2012. – № 11. – С. 117–121.

3.     Молдаван Л.В. Державна політика сприяння ефективному багатофункціональному агропродовольчому розвитку // Агропродовольчий розвиток України в контексті забезпечення продовольчої безпеки: монографія / [О.В.Шубравська, Л.В.Молдаван, Б.Й.Пасхавер та ін.]; за ред. д-ра. екон. наук О.В.Шубравської; НАН України, Ін-т екон. та прогнозув. – К., 2014. – С. 391-395.

4.     Природно-ресурсний потенціал сталого розвитку України / [Данилишин Б. М., Дорогунцов С. І., Міщенко В. С. та ін.]. – К.: РВПС України, 1999. — 570 с. ТУТ С. 451-452.

5.     Третяк А.М. Формування сталого землекористування сільських територій: європейський досвід / А.М. Третяк, В.М. Другак. – Землеустрій, кадастр і моніторинг земель. – 2013. – №1-2. – С. 64-73.


[1] У 2015 р. у Польщі в рамках зазначеної програми проводили доплати за озеленення території у розмірі 72 євро/га. В цілому Польща є лідером за розміром отриманого фінансування на розвиток землекористування. Так, протягом 2007-2013 рр. для потреб розвитку сільських територій ЄС виділив 78 млрд євро, з яких 22% – допомога Польщі.

[2] Науково обґрунтовано доцільність повторного висаджування соняшнику лише через 6-7 років.

[3] Зважаючи на принципи контурно-меліоративного землеробства вилученню з ріллі підлягають землі з ухилом понад 5 градусів, а це – 8,6 млн га.