О влиянии Евросоюза на международные отношения.

Миндубаев Р.Р.

Н.р.: Клёмин А.В; Институт экономики, управления и права (г.Казань)

Объём правосубъектности международных организаций – это ключевая характеристика любой международной организации. Европейский союз не является исключением. Перечень полномочий той или иной организации зависит от государств, учредивших ее. У кого-то перечень полномочий шире, у кого-то  он уже. У Европейского союза он довольно широк и включает как внутренние полномочия, так и внешние. Нечасто международные организации имеют объем полномочий, позволяющий им действовать за географическими рамками организации. В то же время, как показала практика, для реализации поставленных ей задач ЕС нуждается в участии в международных отношениях за пределами организации и во влиянии на них в соответствии со своими целями и задачами. Это отношения с другими международными организациями, с третьими странами, не являющимися участниками данного союза, и другими субъектами международного права и международных отношений. Мною было проведено исследование с целью определения основных  полномочий и способов указанного выше воздействия. С этой целью были изучены основополагающие учредительные договоры об учреждении Евросообщества 1957г., договор о Евросоюзе 1993г., а также Люксембургский договор 2007г.  

Практика показывает, что Евросоюз заинтересован в том, чтобы унифицировать или по возможности сблизить принципы и нормы своей организации и соседних стран или международных организаций. Несколько договорных норм дают ему право на независимую внешнеполитическую деятельность. Уже имеется немало случаев, когда Евросоюз заменил собой все входящие в него государства и представлял их во внешнеполитических отношениях. В качестве примера можно привести заключение международных соглашений с третьими странами от имени всех 27 членов. Показательным примером тому могут  служить соглашения с Россией[1], Швейцарией, ассоциированными государствами, в основном северной Африки, договор к Европейской энергетической хартии, Исландией, Норвегией и рядом других государств. Как правило, к ним относятся договоры о свободной торговле, об отмене ограничений на перемещение транспорта (транзитных перевозках), о единых, таможенных, «шенгенских» правилах или единой валюте (евро), как, в частности, с Черногорией.   

Вместе с тем, нельзя сказать, что внешнеполитические полномочия Евросоюза также широки как и внутренние. Как и в других международных организациях у органов ЕС, отвечающих за внешние сношения, нет соответствующего перечня внешнеполитических полномочий. Государства-учредители дают согласие на международную деятельность в каждом конкретном случае [2]. В работе показывается, что от имени всего Евросоюза выступает Комиссия Европейского союза в лице ее председателя Ж.М.Баррозу. Однако непосредственно внешнеполитическое ведомство возглавляет специальный сотрудник – еврокомиссар по внешней политике (Ф.Вальднер). Кроме них имеется должность Верховного представителя по внешней политике. В скором будущем ее планируется переименовать в министра иностранных дел Евросоюза. Однако, Люксембургский договор 2007 года не взял на себя эту задачу. Соглашение по этому вопросу возможно в будущем. Переговоры с третьими государствами или организациями ведут также профильные еврокомиссары, возглавляющие соответствующие генеральные директораты. Например, переговоры по внешней торговле ведет комиссар по торговле, а переговоры по транзиту и транспорту – соответственно еврокомиссар по транспортной политике ЕС.

Но, поскольку основными игроками в ЕС остаются, как мы сказали, государства, то утверждение всех внешнеполитических акций данного международного союза производится ими. Но еще до начала переговоров с третьими субъектами внутри союза необходимо достичь внутренний консенсус, то есть единогласие. По внешним вопросам требуется единогласие всех членов организации. На отсутствие самостоятельности ЕС во внешнеполитической сфере не раз обращалось внимание высоких должностных лиц[3]. Автор подробно описывает в своем исследовании случаи, когда из-за недостатка у евроструктур собственных полномочий пострадали правовые отношения с третьими странами[4]. Государства опасаются передавать международным органам свои суверенные полномочия. При этом список суверенных у каждого государства может быть свой. Одно государство оберегает, например, социальную политику, а другое конституционные права, то есть каталог прав человека и федеративно - государственное устройство.  Дипломатия является именно такой суверенной сферой, поэтому она остается зависимой от государств-членов. Европейский союз не обладает дипломатическими полномочиями. Он, например, не имеет права на самостоятельную выдачу виз в третьих государствах. «Шенгенская» виза выдается самими государствами в лице их посольств или консульств. У ЕС отсутствует также консульская служба и консульские функции и т.д.   

И внутриполитическая деятельность, и внешнеполитическая нуждаются в соответствующих полномочиях, закрепленных в какой – либо уставной конвенции. Но, если сравнить обе сферы, то внутриполитические полномочия имеют, как правило, четко обозначенный перечень. Определены рамки этих полномочий. А внешнеполитические полномочия, в отличие от внутренних, носят либо расплывчатый характер, либо никак не прописываются. Поэтому каждый раз организации приходится испрашивать разрешения у государств на ту или иную внешнеполитическую акцию. Изучив договор о Евросоюзе 1993 г., приходится констатировать, что Европейский союз, созданный Маастрихтским соглашением в 1993 году, предусматривает в качестве одной из своих целей внешнюю политику. Но при этом он не был наделен никакими дополнительными полномочиями по сравнению с уже имеющимися в договоре об учреждении Евросообщества 1957 года. Вместе с тем «внешняя политика» звучит в литературе как одна из «опор» Евросоюза наряду с Евросообществом и «внутренней политикой» (по борьбе с преступностью). Скорее всего, следует предположить, что государства авансом обнадежили евроструктуры в передаче им данной сферы. Однако, недавний Лиссабонский договор 2007 года также не наделяет их правом на ведение самостоятельной внешней политики. Не введён также и ожидавшийся пост министра иностранных дел Евросоюза.    

Видимо поэтому деятельность Европейского союза не особенно впечатляет в таких сферах, как урегулирование международных конфликтов, миротворческая деятельность или оказание гуманитарной помощи, например, палестинским врачам и учителям. Такие внешнеполитические акции носят, как правило, разовый характер. Подобные акции имеют лишь эпизодический и второстепенный характер. Также можно сказать и о других международных интеграционных объединениях. Европейский союз в этом смысле не отличается от других международных организаций – «всеми этими качествами в той или иной степени наделялись многие международные организации…»[5].

Таким образом, в исследовании выяснены основные вопросы правосубъектности международных (интеграционных) объединений. Их правоспособность носит лишь функциональный характер, типичный для всех межправительственных организаций. Внешнеполитические полномочия при этом либо незначительны, либо не фиксируются, поскольку считаются государствами наиболее чувствительными для государственного суверенитета. Имплементацию заключенных соглашений также осуществляют сами государства по собственному законодательству и национальным процедурам. Комиссия Евросоюза, также как и указанный генеральный директорат по внешним связям ЕС, не имеют пока полномочий на имплементационную деятельность. В некоторых случаях Европарламент берет на себя функцию имплементации принятых международных соглашений, но государствами не признается такая функция Европарламента. Такой пример произошел недавно, когда в 2005 году Европарламент от имени всего ЕС имплементировал проект европейской конституции. Однако он, как известно, так и не вступил в юридическую силу, поскольку не был имплементирован двумя государствами – членами. Это Франция и Голландия.

 


[1] К вопросу см.: Энтин М.Л. В поисках партнерских отношений: Россия и Европейский союз в 2004-2005 годах. СПб., СКФ «Россия-Нева». 2006;  Клёмин А.В. О договорах между ЕС и Россией // Московский журнал международного права 2002/2 (46) С.57; Слугин А.А. Эволюция отношений Россия (СССР) – Европейские Сообщества (ЕС) и подписание Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994 года // Московский журнал международного права 2000/4.

[2] Подробнее см.: Бордачёв Т.В. Суверенитет и интеграция//"Россия в глобальной политике", № 1, Январь - Февраль 2007// http://www.globalaffairs.ru/numbers/24/7045.html

[3] См.: Электронный ресурс// http://www.akado.com/news/document28826/

[4] Например, новое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС не заключено до сих пор.

[5] Маргиев В.И. Внутреннее право международных организаций. Автореф. дисс. докт. юр. н. Казань, 1999. С.24.